Uma Administração com mais e melhores armas.

Depois de “Vamos lá parar de fingir”, este post visa densificar uma outra ação, isto é a ação de impugnação de normas.

O Contencioso Administrativo português caracteriza-se pela possibilidade dos particulares impugnarem, de forma judicial e directa normas administrativas de carácter genérico.

Por conseguinte, do ponto de vista do professor Vasco Pereira da Silva é necessário, previamente explicitar, o que é que se deve entender por regulamentos administrativos, para efeitos processuais.

Assim, ainda que por exclusão de partes, para o professor, apenas o ato administrativo, tal como é definido pelo artº 120, do CPTA, deverá produzir efeitos individuais e concretos, deste modo só estes devem reunir simultaneamente as características da individualidade e concretude⁽¹⁾.

Efetivamente, através de uma interpretação “a contrario”, são regulamentos administrativos todas as disposições que sejam, ou só gerais ou só abstractas, por um lado, bem como, as normas que reúnem as características da generalidade e da abstração⁽²⁾.

Deste modo, para além de se manter a possibilidade de apreciação incidental de regulamentos, quando o pedido principal em causa seja o de anulação de atos administrativos, tal como já era concedido antes da reforma do nosso sistema, hoje é nos dada a possibilidade de recorrer de imediato a esta subespécie da ação administrativa especial, acabando e bem com a “esquizofrenia” de outros tempos, tal como narra o professor Vasco Pereira da Silva⁽³⁾.

Focando a análise agora no tema dos pressupostos processuais, quanto à questão da legitimidade existem regras diferenciadas, conforme estejamos perante um uma norma imediatamente operativa ou quando, pelo contrário esta careça da mediação de um ato administrativo.

Com efeito, no caso de estarmos perante uma ação de impugnação cujo o objecto, sejam normas exequíveis por si mesmas, isto é nos casos em que, independentemente da prática de um ato administrativo as normas sejam capazes de produzir os efeitos visados, estas ações poderão ser intentadas, primeiramente, por quem seja diretamente prejudicado pela defesa de interesses próprios, isto é o lesado.

O lesado poderá impugnar um regulamento diretamente exequível, mas com a particularidade de a desaplicação da norma, hoje já não produzir os seus efeitos apenas face a um caso concreto, mas com eficácia “erga omnes”, com base no disposto no artº73, nº1, do CPTA. Antes da alteração legislativa, o particular perante uma norma auto exequível, apenas poderia formular um pedido com efeitos no caso concreto, deste modo caso a ação interposta fosse julgada procedente a norma apenas iria produzir os seus efeitos no caso “sub judice”, sendo que a Administração poderia continuar a aplicar, ainda que, para o futuro esta norma. Contudo, no caso de se verificarem três casos concretos de desaplicação da norma, o particular já poderia intentar uma ação, mas agora com força obrigatória geral⁽⁴⁾.

Hoje, como foi dito, foi revogado este pressuposto que impunha os três casos concretos de desaplicação anteriores, de modo que o particular goza de uma tutela mais efetiva, até porque a norma em análise não só confere legitimidade, para ser parte nesta ação, nos casos em que, o particular não seja diretamente prejudicado, mas quando este “possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo”, (73º, nº1, do CPTA),  isto é, ao potencial lesado, sendo que, para o professor Mário Aroso de Almeida, esta simples ameaça de lesão, ocorrerá nos casos em que, sendo uma norma mediatamente operativa, se tornar previsível que o particular venha a ser destinatário do ato administrativo que, irá intermediar a aplicação desta norma⁽⁵⁾.

Contrariamente, quando estejamos perante uma norma imediatamente operativa, e o particular apenas pretenda a desaplicação da norma no caso concreto, dispensa-se o carácter direto do interesse como condição de legitimidade, algo que se justifica tendo em conta a forte componente objetiva do meio em questão, de acordo com a doutrina do professor Vasco Pereira da Silva⁽⁶⁾.    

Por conseguinte, de acordo com o disposto, no nº3, do artº 73, do CPTA, quando a norma necessite de um ato administrativo que medeie a produção de os seus efeitos, tanto o lesado, como o Ministério Público e as entidades que intervêm na defesa de interesses difusos podem suscitar a questão da ilegalidade da norma, no entanto terão de o fazer a título incidental no âmbito de um processo dirigido contra o ato administrativo.  

Para além disto, o Ministério Público, as entidades que intervêm na defesa de interesses difusos e os presidentes de órgãos colegiais face a normas emitidas pelo órgão que preside, gozam também de legitimidade ativa, nos termos do artº73, nº1 do CPTA, para arguir a impugnação de normas com força obrigatória geral, quando esteja em causa uma norma imediatamente operativa.

Todavia, o Ministério Público já não terá uma mera legitimidade, mas sim uma obrigação de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos casos em que tenham ocorrido três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade, bem como terá de recorrer das decisões de 1ª instância que declarem a ilegalidade com força obrigatória geral, conforme o disposto, no nº4 deste mesmo artigo. Ora, a iniciativa processual do Ministério Público, corresponde ao exercício da ação pública, sendo que é pela circunstância de esta entidade atuar pela defesa do interesse geral da legalidade que se justifica esta competência estatutária que culmina nesta imposição, tal como a obrigatoriedade de a secretaria remeter ao representante do Ministério Público a certidão das sentenças que tenham desaplicado uma norma, com fundamento em ilegalidade, bem como quando o tenham feito com força obrigatória geral (nº5).  

A legitimidade ativa reconhecida às pessoas ou entidades que possam intervir na defesa de interesses difusos trata-se de uma concretização do critério geral da legitimidade que se encontra consagrado no artigo 9º nº2, do CPTA.

Para além destas considerações, uma outra questão foi discutida na doutrina e na jurisprudência. Questionou-se se a desaplicação de uma norma, se deve reportar ao regulamento globalmente, considerado ou apenas a uma norma específica que nele se inclua, questão esta que foi analisada pelo STA⁽⁷⁾, que considerou que no caso em análise o regulamento por não ser auto exequível, não conferia nem retirava direitos aos particulares interessados, pelo que só o ato que viesse a recair sobre esse regulamento seria apto a fixar e definir a situação jurídica do interessado.

Na opinião, do professor Mário Aroso de Almeida, o objeto deste processo de impugnação de normas, de acordo com o disposto no artº 72 do CPTA, versa sobre qualquer “norma emanada ao abrigo de disposições de direito administrativo” de modo que se deve incluir o poder regulamentar, pelo que o “qualificativo de mediata ou imediata operatividade de que depende a escolha do meio processual a adoptar reporta-se, necessariamente à norma e não ao regulamento considerado no seu todo”⁽⁸⁾.  A exequibilidade de uma norma pode estar dependente de certos requisitos ou do preenchimento de certas formalidades que apenas podem ser objeto de concretização pela ulterior prática de um ato administrativo.

Em suma, esta é mais uma boa "arma" para os particulares,  na constante "batalha" por uma tutela mais efetiva dos direitos dos particulares.

        

⁽¹⁾ Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina 2013, p. 413.

⁽²⁾ Silva, Vasco Pereira da, “Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, Coimbra, 2002, p. 180.

 

⁽³⁾ Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina 2013, p. 416.

⁽⁴⁾Almeida, Mário Aroso de, e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina 2ª edição revista - 2007, p. 441.     

⁽⁵⁾ Almeida, Mário Aroso de, e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina 2ª edição revista - 2007, p. 445. 

⁽⁶⁾   Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina 2013, p. 430.

⁽⁷⁾ Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25/11/2003.

⁽⁸⁾ Almeida, Mário Aroso de, e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina 2ª edição revista - 2007, p. 442.    

Bibliografia:

- Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina 2013.
- Silva, Vasco Pereira da, “Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, Coimbra, 2002.
- Almeida, Mário Aroso de, e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina 2ª edição revista - 2007

- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25/11/2003.