“Tipicamente nosso”

O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas à luz do senso popular

Os ditados populares fazem parte da cultura de um povo. Representam, muitas vezes, crenças e juízos valorativos válidos na comunidade onde nascem. De certa forma, muito embora a realidade permaneça em constante mutação, grande parte destas expressões não perde significado, pois resultam de exigências impostas pelo senso comum e até pela moral cívica.

Neste sentido, e porque nas anteriores publicações também revelei uma preferência pela utilização de paradigmas ilustrativos mais tradicionais (efeito colateral da quadra natalícia, desde mais), não vejo motivo para não analisar o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas tendo presente os ensinamentos populares portugueses.

“Águas passadas não movem moinhos”

A ideia de responsabilizar o Estado pelos seus atos nem sempre foi acolhida pela comunidade política, sendo desconhecida até ao século XIX.  Por um lado, defendia-se que a manifestação da vontade do soberano não podia gerar qualquer obrigação de indemnizar. A justificação emblemática para tal residia no princípio britânico “the King can do no wrong”.  Por outro lado, adiantava-se que a indemnização a particulares lesados por atos do poder não estava excluída, “mas dependia da boa vontade (de uma graça ou mercê) do soberano”[1].

O célebre acórdão Blanco, que remonta a 8 de fevereiro de 1873, representa um marco controverso na história administrativista. Se veio consagrar a doutrina da competência dos tribunais administrativos em matéria de responsabilidade civil, também veio a negar a indemnização aos pais de Agnès, criança atropelada por um vagão carregado de tabaco e conduzido por operários de uma empresa tabaqueira de natureza pública, devido à inexistência de direito suscetível de regular este tipo de situações. 

“A palavra é prata, o silêncio é ouro”

Em Portugal, até 2004, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas era regulada pelo Decreto-Lei nº48051, de 21 de novembro de 1967. Este diploma traçava uma distinção ainda hoje incompreensível à luz dos princípios constitucionais e especificamente administrativos do nosso ordenamento jurídico. A responsabilidade da Administração era tratada em termos distintos consoante estivesse em causa um ato de gestão privada e um ato de gestão pública. A responsabilidade resultante de um ato de gestão privada seria enquadrada por normas de direito privado e o julgamento das respetivas ações seria da competência da jurisdição comum. A responsabilidade resultante de um ato de gestão pública seria regulada pelo diploma em discussão e, consequentemente, a solução de litígios nesta matéria seria da competência da jurisdição administrativa.

Ora, e segundo o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, esta distinção não tinha sentido por dois motivos. Por um lado, partia do pressuposto de uma ideia autoritária de Administração, algo irrazoável sob o ponto de vista das modernas conceções constitucionais. Por outro, esta distinção era efetivamente difícil de traçar, dado que todas as atuações administrativas tendiam a surgir unificadas “em razão da ideia (material) de função administrativa, e não da regra (formal) do exercício do poder.”[2], gerando, na prática, dúvidas quanto ao direito aplicável e quanto ao tribunal competente e conduzindo a situações de denegação de justiça “em termos suscetíveis de ser configurados como casos de lesão grave e inadmissível do direito fundamental à proteção plena e efetiva dos particulares”[3].

“Depois da tempestade vem a bonança”

A reforma do contencioso pressupôs o alargamento do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal. Analisando o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, mais precisamente o artigo 4º, nº1, alíneas g), h) e i), constata-se a inequívoca consagração de um regime de unidade jurisdicional e o abandono da distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, muito embora, e na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, este trauma tenha deixado “marcas”[4].  Ainda assim, a opção pelo tratamento idêntico das duas realidades revelou-se positiva e, mais que tudo, em consonância com a orientação constitucional nesta matéria (artigo 22º da Constituição da República Portuguesa).

De igual modo, apesar de o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas não ter afastado todas as dúvidas quanto à pertinência ou irrelevância desta distinção [5], a verdade é que esta não resulta em termos expressos.

“Para bom entendedor meia palavra basta”

Retomando a análise do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, conclui-se que a ambiguidade linguística que decorre da terminologia adotada pelo legislador (“prerrogativas de poder público”), no artigo 1º, nº2, é suscetível de se prestar a alguns equívocos, ainda que, no âmbito de outros diplomas, como é o caso da Constituição da República Portuguesa, a orientação a adotar seja evidente. Assim sendo, e recuperando as lições do Professor Vasco Pereira da Silva, deve-se interpretar a expressão em causa como uma alternativa à outra referência legislativa (“regulação por normas ou princípios de direito administrativo”). Esta última, revelando um sentido mais amplo, acaba por incluir no domínio da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas situações que nela não seriam enquadráveis por força do apanágio à ideia “autoritária” de Administração. Também se deve entender que esta expressão abrange as atuações antes ditas de gestão privada.

Em jeito de conclusão, merece ser dito que, com exceção destes aspetos incapazes de serem configurados como meros “pormenores” (muito pelo contrário), as reformas do contencioso têm vindo a revelar-se benéficas em sede de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas. No entanto, há que dar continuidade ao tratamento legislativo, doutrinal e jurisprudencial, por forma a limar estas arestas e assegurar efetivamente a defesa dos direitos e interesses individualmente protegidos dos cidadãos. Como diz o povo português: “Quem vai ao mar avia-se em terra”.

Beatriz Madruga

Nº140113033

BIBLIOGRAFIA:

JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 11ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2013

RUI MEDEIROS (organização), Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, 1ª edição, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2013

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, Lisboa, 2009

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[1] JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, cit. pág.309

[2] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, cit. pág.521

[3] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, cit. pág.523

[4] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, remissão pág.529 e seg.

[5] RUI MEDEIROS (organização), Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, remissão pág.61 e seg.