Saga em busca da tutela de urgência
O
caso[1], cuja
análise me despertou interesse, coloca antes de mais, problemas quanto à
suspensão da eficácia, bem como a expropriação por utilidade pública com
carácter de urgência. Com o mesmo, pretendo demonstrar, em parte, um bom
exemplo deste caminho jurisprudencial até à consagração plena de uma tutela de
urgência, há muito batalhada pela doutrina, nomeadamente através da análise dos
requisitos que constam do anterior nº1 do art.76º da LPTA, hoje revogado.
O mesmo teria a seguinte
redação:
1 – A suspensão da eficácia do acto recorrido é
concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A
execução do ato cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o
requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no
recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;
c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;
c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.
2 – Estando em causa o pagamento de uma quantia, a
suspensão é concedida quando não determine grave lesão do interesse
público e tenha sido prestada caução por qualquer das formas previstas no
Código de Processo das Contribuições e Impostos.
Quanto
aos factos[2], estava
em causa um particular, António Luís de Morais Simões, que veio a juízo
requerer a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado da
Administração Local e do Ordenamento do Território, de 21 de Outubro de 1999, tendo o mesmo declarado a utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação duma
propriedade do requerente sita na Quinta dos Milagres, em Lisboa.
Alegou , fundamentalmente, o
recorrente:
- o recorrente
habita a Quinta dos Milagres, que pertence à sua família desde há cerca de 50
anos, onde residem também os seus filhos, com os respetivos agregados
familiares, não dispondo de outras habitações em Lisboa;
- os dois edifícios
habitacionais na Quinta dos Milagres dispõem de um logradouro composto por
jardim, piscina e pátio exterior, anexos para arrumos e parqueamento coberto.
- na Quinta dos
Milagres existem ainda quatro armazéns arrendados.
A Quinta dos Milagres
constitui um conjunto edificado com características arquitectónicas, históricas
e culturais marcantes, que o ora requerente tem procurado manter em bom estado
de conservação, encontrando-se referenciado desde o início do séc. XVIII.
Atendendo às referidas
características da quinta, o Plano Diretor Municipal de Lisboa, aprovado pela
RCM nº94/94 e publicado no Diário da
República, I Série, de 29 de setembro de 1994, integrou aquele imóvel no
inventário municipal do património. Em torno dos edifícios da Quinta dos
Milagres, existe uma área livre e não arborizada, incluída no perímetro daquela
propriedade, na qual é possível executar as construções destinadas ao PER que
se pretende levar a efeito no imóvel do requerente.
A impossibilidade de habitar
a Quinta dos Milagres, pertencente à família do ora requerente desde há cerca
de dois séculos e a subsequente destruição dos edifícios nela existentes, tendo
em vista a execução de um plano de realojamento social, conduzirá
inevitavelmente ao desenraizamento do ora requerente e dos familiares que com
ele residem no local, causando-lhes prejuízos morais de impossível reparação. A
expropriação da Quinta constitui o ora requerente numa situação económica
totalmente inviável, privando dos rendimentos que aufere pelo arrendamento dos
armazéns nela existentes, causando-lhe prejuízos de milhares de contos. O
desalojamento do requerente e seu agregado familiar e a cessação dos contratos
de arrendamento constituem inquestionavelmente prejuízos de difícil reparação,
pois são “necessariamente imprevisíveis na sua globalidade e não qualificáveis a priori”.
O direito de propriedade da ora
requerente e o direito à habitação de várias famílias não podem ser
sacrificados para se proceder à construção de novos edifícios no local.
O despacho em análise não
contém quaisquer razões de facto e de direito da destruição do património
edificado e arbóreo da Quinta dos Milagres, tendo em vista a realização de um
alegado plano de realojamento, máxime considerando
a sua integração no inventário municipal do património, nos termos do PDM de
Lisboa, sendo ainda totalmente omisso quanto à fundamentação da urgência da
expropriação (art.268º, nº3 da CRP).
Segundo a argumentação do
recorrente, o seu direito de habitação dos seus familiares residentes na Quinta
dos Milagres, que foi claramente lesado pelo ato sub judice, constitui um interesse público com dimensão e alcance
tão significativo como o interesse dos terceiros que, alegadamente, se pretende
realojar naquele local, estando em causa o seu direito à habitação, nos termos
do art.65º da CRP e nos termos da alínea b) do nº1 do antigo art.76º da LPTA. A
entidade requerida, por seu turno, não invoca qualquer interesse público e,
muito menos grave, que imponha a execução imediata do ato sub judice e que possa vir a ser afetado pela suspensão da
eficácia, omitindo ainda qualquer referencia aos interesses públicos que serão claramente lesados por tal
execução, nomeadamente o direito à habitação do requerente e demais residentes
no imóvel em causa.
A imediata execução do ato
em causa ofenderia ainda claramente o interesse público prosseguido pela
conservação da Quinta dos Milagres, que integra o património histórico,
arquitectónico e cultural do município de Lisboa e que, precisamente por essa
razão, foi integrada no inventário municipal do património.
A salvaguarda dos edifícios
e demais anexos onde o ora requerente habita com os seus familiares, que ocupam
uma área diminuta da Quinta dos Milagres, não inviabiliza a prossecução dos interesses públicos que alegadamente
fundamental o ato sub judice, pois
sempre poderão ser construídos os fogos destinados ao PER nas restantes áreas
abrangidas pelo plano e nas partes sobrantes e desocupadas da Quinta dos
Milagres, pelo que a suspensão daquele ato nunca poderia determinar qualquer lesão
para o interesse público.
Responderam a autoridade
recorrida e a Câmara Municipal de Lisboa, entidade cuja citação foi pedida,
como interessada a quem o eventual deferimento da providência poderia
diretamente prejudicar.
O Secretário de Estado da
Administração Local e do Ordenamento do Território veio dizer fundamentalmente
que:
- 1) a declaração de
utilidade pública da expropriação com carácter de urgência, das parcelas do
terreno em causa, havia sido solicitada pela Câmara Municipal de Lisboa, na
exata medida da sua necessidade para a execução do PER, contratualizado entre o
Estado e o município de Lisboa- erradicação das barracas e construções sem as
condições mínimas habitacionais existentes no perímetro municipal de Lisboa mediante
o realojamento das famílias em fogos construídos para o efeito.
-
o ato, cuja
suspensão é requerida, visa assim a satisfação de valores sociais com um
significado comunitário evidente.
2) a concretização
em ato desses valores não se compadece com um adiamento quer na perspetiva da
calendarização e financiamento acordados no âmbito do PER.
- 3) a suspensão da
eficácia requerida acarretaria grave lesão do interesse público, pelo que não
se verifica o requisito constante do nº1 da alínea b) do art.76º, devendo
improceder o pedido.
-
além disso,
entende a autoridade requerida que o requerente também não logrou demonstrar o
preenchimento do requisito constante da alínea a), pondo em dúvida que da expropriação
resulte o desalojamento do requerente e da sua família, visto a Quinta dos
Milagres ter uma área total de 13507 m2 e a expropriação abranger apenas 11696
m2.
Considerou, por seu turno, o
Magistrado do Ministério Público não se mostrarem preenchidos os requisitos de
verificação cumulativa constantes do nº1 do art.76º da LPTA, realçando, quanto
aos requisitos da alínea b), que o carácter urgente da expropriação em causa
assenta na noção de que o interesse coletivo exige que o bem expropriado passe
a pertencer ao expropriante e que tal aconteça o mais rapidamente possível,
sobe pena de grave lesão do interesse público.
Posto isto cabe ao tribunal decidir.
Nos termos do nº1 do art.76º da
antiga LPTA, a suspensão da eficácia do ato administrativo contenciosamente
recorrido era concedida pelo tribunal quando se verificassem cumulativamente os
seguintes requisitos:
a)
a execução do ato
cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os
interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b)
a suspensão não
determine grave lesão do interesse público;
c)
do processo não
resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.
Considerou o tribunal, antes
de mais, serem irrelevantes as considerações feitas sobre a falta de
fundamentos de facto e de direito da expropriação em causa, cabendo apenas a
verificação dos aludidos requisitos.
Quanto ao primeiro
requisito, alegou o requerente, no que ao primeiro requisito respeita que,
atendendo às características da Quinta dos Milagres e edifícios nela
existentes, é manifesta a impossibilidade de encontrarem, ele e o agregado
familiar, na zona de Lisboa, qualquer habitação digna semelhante e que a impossibilidade
de habitar a quinta e a subsequente destruição dos edifícios nela existentes,
tendo em vista a execução de um plano de realojamento social, conduzirá
inevitavelmente ao desenraizamento do ora requerente e dos familiares que com
ele residem no local, causando-lhes prejuízos morais de impossível reparação,
sendo que igual natureza revestem os prejuízos decorrentes do seu desalojamento
dos edifícios que ocupam na referida Quinta, violando o seu direito á
habitação. Acresce anda que a expropriação da Quinta dos Milagres constitui o
requerente numa situação económica totalmente inviável, privando-o dos
rendimentos que aufere pelo arrendamento dos armazéns nela existentes,
causando-lhe prejuízos de milhares de contos.
Considerou o STA que, em
primeiro lugar, quanto aos alegados prejuízos relativos à privação dos
rendimentos provenientes do arrendamento dos armazéns, os mesmos, a
verificarem-se, não são de considerar dificilmente reparáveis, conforme
jurisprudência pacífica, por serem quantificáveis e, portanto, passíveis de
avaliação pecuniária. Tendo em conta os dados de facto, por outro lado,
dificilmente o requerente encontrará para si e para o seu agregado familiar uma
habitação na zona de Lisboa, que reúna tais condições. Estão em causa prejuízos
que, embora não sendo de ordem material, devem ser considerados relevantes para
integrar a previsão da alínea a) do nº1 do art.76º e, portanto, de qualificar
como de difícil reparação.
No que toca ao requisito
negativo, citou o tribunal o que já antes tinha dito no acórdão de 14.1.98,
proc- 43 368-A, onde se escreveu que “a expropriação por utilidade pública
urgente pressupõe que o interesse da sociedade política, o bem comum, exige não
só que o bem expropriado passe a pertencer ao expropriante, como ainda que este
entre na sua posse o mais rapidamente possível, sob pena de haver grave lesão
do interesse público”. Ainda assim, não obstante a urgência da declaração de
utilidade pública de uma expropriação, há que apurar, caso a caso, os
fundamentos dessa declaração de urgência, para efeitos da alínea b) do nº1 do
mesmo artigo. No caso concreto, considerou o tribunal que os motivos que
estiveram na base da expropriação por utilidade pública urgente da parcela em
questão consistiram na execução do programa especial de realojamento da zona
denominada “Alto do Lumiar”, destinando-se a expropriação à construção de fogos
no âmbito do PER destinados a famílias que habitam barracas e construções
precárias, na área abrangida pelo PUAL e informando a Câmara Municipal de Lisboa
que, na referida parcela, está prevista a construção de 125 fogos “PER”.
O interesse público imediato
que se pretendeu acautelar com a expropriação é um interesse social relevante,
ainda que distinto da generalidade dos casos, porque não se trata de um
interesse público da comunidade em geral mas sim interesses individuais dos
futuros moradores dos fogos, cuja construção está prevista para o local. Assim,
seria necessária uma ponderação da imprescindibilidade da construção dos
referidos fogos naquele exato local- Quinta dos Milagres. Não resulta dos
factos que fossem conciliáveis os dois interesses- o de realojamento de forma
digna dos agregados familiares mais desfavorecidos e o da conservação da Quinta
dos Milagres. Assim sendo, no caso concreto, a requerida suspensão de eficácia
não determina grave lesão do interesse público.
Por último, não há fortes
indícios da ilegalidade da interposição do recurso contencioso, nem tal
requisito (alínea c) do aludido preceito), vem posto em causa.
Deste modo, concluiu o STA,
considerando verificados todos os requisitos do nº1 do art.76º da LPTA, pela a
suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado da Administração
Local e do Ordenamento do Território, de 21/19/99, na parte em que declarou a
utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação da parcela de terreno,
onde se inclui a Quinta dos Milagres.
Este acórdão despertou a
vontade de novas pinturas, de pegar numa folha em branco e de a redesenhar. É
já um dado conhecido que a prática jurisprudencial tradicional da suspensão da
eficácia do ato primou pela “contenção”, mas cada vez mais, já no início do
séc. XXI se redesenhava esta necessidade de um sistema límpido e da aplicação
corrente dos regimes da tutela de urgência.
Na verdade, não obstante a
atualidade se revelar mais permeável ao princípio da tutela jurisdicional
efetiva, esta prática jurisprudencial, devota dos princípios do privilégio da
execução prévia e da legalidade do ato, tem sido pouco generosa e pouco
original perante um quadro legal que, por si mesmo, fixava um conjunto de
condições de procedência de quase impossível verificação em concreto.
A análise do acórdão
prende-se, desde logo, com três questões concretas:
i. interpretação
rígida e formalista de conceitos indeterminados, previstos nos requisitos de
procedência de suspensão, nos termos do anterior art.76º, nº1, alíneas a), b) e
c) da LPTA;
ii.
apreciação das
condições de decretação da providência;
iii.
a falta de
consideração sumária e antecipada da questão da invalidade do ato impugnado.
No que toca à primeira
questão, relativa à interpretação dos conceitos de “prejuízo de difícil
reparação” e “grave lesão do interesse público”, será importante ter em conta
que a valoração do conceito de reparabilidade do direito do requerente, ainda
que com algumas exceções, tem sido entendido com base em “critérios
economicistas”[3], de tal
modo que a viabilidade de indemnização de direito e a facilidade de cálculo pecuniário
dos danos se mostrou como fundamentos apetecíveis para não considerar
preenchido o requisito da alínea a) do art.76º do LPTA.
Também no presente acórdão,
o juízo de apreciação do “prejuízo de difícil reparação”, resultante, para o
requerente, da imediata execução do ato, foi formulado com base no critério da
quantificação económica do prejuízo.
Para a autora ISABEL FONSECA[4], esta
perspetiva não é a ideal em consideração da ratio
do instituto cautelar, considerando que o
tribunal qualificou como sendo de fácil reparação parte dos prejuízos invocados
pelo requerente- “os relativos à privação dos rendimentos provenientes do
arrendamento dos armazéns”, já que estes são quantificáveis e passiveis de
avaliação pecuniária.
E recorrendo ao mesmo
critério, o tribunal considerou como de difícil reparação o dano resultante da
hipótese do requerente, como o agregado familiar, ter de vir a mudar de
residência, uma vez que a destruição dos edifícios, o “desenraizamento
familiar” e a impossibilidade de encontrar na zona de Lisboa uma habitação que
reúna as condições proporcionadas pela Quinta dos Milagres, aliada ao facto de
essa quinta estar na posse da família há muitos anos, traduzem um prejuízo não
quantificável economicamente.
No que toca à valoração da
alínea b) do art.76º da LPTA não foi interpretado de modo a facilitar a
suspensão, uma vez que o conceito de “interesse público”, salvo raras exceções,
era compreendido restritivamente, sem atender à possibilidade de existência de
interesses públicos conflituantes, de interesses privados apoiados por
interesses públicos e de interesses públicos que suportem o pedido de
suspensão, de tal modo que o conceito de interesse público compreende um único
interesse, o prosseguido pela Administração.
O tribunal entendeu que o
interesse público subjacente a esta expropriação não tem a mesma natureza do
interesse visado com a construção, por exemplo, de uma auto-estrada, de uma
ponte, ou de um aterro, pois no presente caso, o interesse que se opõe à
decretação da suspensão não consiste num “interesse da comunidade em geral”,
mas traduz um conjunto de “interesses individuais”.
Deve-se assim defender, em face
do exposto, para o futuro, uma alteração da interpretação dos conceitos
referidos e uma reconstrução na base da ratio
do instituto cautelar.
No que toca à segunda
questão, relativa ao momento da verificação das condições de procedência da
suspensão da eficácia do ato, também neste ponto, a prática jurisprudencial
recorrente ia no sentido de as condições serem apreciadas cumulativamente e em
separado. Aos requerentes, era exigida a demonstração do prejuízo de difícil
reparação resultante da imediata execução do ato, numa perspetiva de
causalidade adequada. E, num segundo momento, exigia-se, também, que da
suspensão não resultasse uma grave lesão para o interesse público.
Durante a vigência da
anterior LPTA vinha-se verificando, na análise destes pressupostos, uma
sobrevalorização do elemento negativo, a tal ponto que a suspensão era considerada
como uma exceção à regra de que em qualquer ato há um interesse público na sua
imediata execução.
No que toca à alínea b) do
antigo art.76º da LPTA, o tribunal considerou, por um lado, que nem sempre a
suspensão da expropriação por utilidade pública urgente determina grave lesão
do interesse público, afastando de jurisprudência anterior[5], e, por
outro lado, julgou que, no caso concreto, nada indicava nos autos a urgência da
expropriação, que poderia ser motivada pela existência de prazos de
financiamento, por exemplo.
Este acórdão permitiu dar um
passo à frente, porque, no entender de ISABEL FONSECA, procedeu o STA à apreciação em concreto da gravidade resultante para o
interesse público da suspensão da eficácia de uma expropriação por utilidade
pública.
Por seu turno, no juízo de
ponderação, entre saber o quão prescindível seria a construção dos referidos
fogos naquele exato local e se o interesse no realojamento das famílias
desfavorecidas seria conciliável com o interesse de conservação da quinta, a
suspensão da eficácia não foi pensada entre a correta prossecução do interesse
público, considerando a globalidade de interesses subjacentes à expropriação e
à urgência na sua execução, e a efetividade na tutela do direito do requerente,
que obrigaria a averiguar a natureza desse direito.
O tribunal considerou também
irrelevantes, as considerações feitas quanto à legalidade do ato
administrativo, considerando, portanto, “irrelevantes as considerações feitas
sobre a falta de fundamentos de facto e de direito da expropriação”. E uma vez que a lei enumera os requisitos de
procedência da suspensão “de verificação cumulativa”, não incluindo nenhum
referente à existência de uma séria aparência (ou de dúvida séria) da
ilegalidade do ato, também neste caso o juiz evitou proceder, durante a
instrução cautelar, a qualquer exame sumário para averiguar qual seria, em
termos de probabilidade, o desenlace do recurso contencioso de anulação.
A condição de aparência de
bom direito- fumus bonis iuris- é uma
condição ao juízo cautelar e, infelizmente, ficou fora do exame de verificação
das condições de procedência neste processo cautelar. Defende ISABEL FONSECA
que a sua observância poderia ter tido, como funções, aproximar relativamente aos interesses e facilitar a sua ponderação,
afastar a consideração do efeito negativo para o interesse público provocado
pela suspensão da eficácia do ato ostensivamente nulo e combater a parasita
presunção de validade do ato.
A antevisão dos efeitos
pretendidos pelo autor no processo de suspensão poderia ter permitido a sua
antecipação no tempo, por via da sua inclusão da sentença cautelar. A suspensão
poderia ter integrado o especifico efeito proléptico, quanto ao dever da
Administração de reapreciar o ato de indeferimento. A suspensão da eficácia
permite assim responder ao periculum in mora, dando também tutela a outras
situações, e não apenas às tradicionalmente reconhecidas.
Ainda que com avanços e
recuos, a incapacidade do processo de suspensão da eficácia de atos para
intimar a Administração a reapreciar antecipadamente um ato de indeferimento (e
para intimidar provisoriamente a praticar certa conduta), tem sido remediada
pela aplicação das providências cautelares não especificadas.
O acórdão, relevante quanto
à suspensão da decisão e à medida cautelar, não faz contudo um balanço correto
da conveniência da medida cautelar, nomeadamente do ponto de vista da urgência
processual dos direitos ou interesses defendidos no recurso de anulação. A análise
da urgência pressupõe que antes de expropriar definitivamente, se questione a
necessidade da urgência que tal medida, e a sua conformidade com a lei, pois
não vá acontecer que, depois de executado o ato, venha a ser ditada a sentença
favorável ao autor e o retorno à situação anterior seja impossível. [6]
Deste modo, deve o tribunal,
para aferir a conveniência da medida, colocar num mesmo prato da balança não só
a urgência na expropriação, como também a provável perda de eficácia da ação
diferida. E, no outro prato, deve ser colocada a urgência em impedir a execução
imediata do ato, visto que a espera pela sentença final do recurso é de molde a
criar uma situação de factos irreversíveis e, por consequência, a perda
definitiva da tutela jurisdicional efetiva do direito do requerente.
Nesta aferição da conveniência,
o fator tempo ocupa um papel primordial, devendo ter em conta a urgência dos
interesses de ambas as partes e os riscos provocados pelo fator tempo a que
estão expostos esses mesmos interesses.
A ponderação inicial tem uma
natureza cautelar e deve ter em conta um duplo juízo: por um lado, o juiz da
suspensão do ato não é um administrador e por isso não pode preocupar-se com a
questão de saber se são (ou não) “inconciliáveis aqueles dois interesses- o do
realojamento de forma digna dos agregados familiares mais desfavorecidos e o da
conservação da Quinta dos Milagres”. É ao legislador que cabe conciliar esses
interesses.
O juiz da suspensão da
eficácia do ato, que atua no exercício da função jurisdicional, para
antecipação da legalidade, não deixa de ser também um juiz que atua no âmbito
de um processo cautelar, por isso, as suas decisões têm uma função meramente
instrumental e têm natureza provisória. E essa ponderação a efetuar pelo juiz
da suspensão deve atender à sua função, segundo a Professora RITA LYNCE DE
FARIA: a de manter em aberto a solução para a causa principal, de forma a
permitir que o juiz do recurso exerça a sua função integramente, isto é, que
dite para as partes no processo, em definitivo, e de forma útil, uma solução
para a relação material controvertida. É necessário, portanto, ponderar a
urgência de ambas as partes e os riscos.
Perante esta necessidade de
repartir proporcionalmente esses riscos de ameaça de produção de uma situação
de facto irreversível- que tanto pode ser provocada pelo deferimento como
pelo indeferimento da medida cautelar, para cada uma das partes- cumpre
encontrar no fumus boni iuris um
suporte para tutelar prioritariamente uma das partes. A suspensão deve ser por
isso sempre duplamente provisória: no sentido de que os efeitos que se causam à
contraparte não podem ser irreversíveis e na perspetiva do beneficiário
provisória que se dá ao requerente; este não pode ser entendido senão como
somente temporário, até que se decida a causa principal.
A ponderação exige que, no
tempo intermédio, apenas se ditem medidas que sejam as menos prejudiciais para
ambas as partes. A ponderação só faz sentido que exista no processo cautelar
para produzir uma repartição dos riscos: e nomeadamente, a repartição do risco
de o juiz decretar uma decisão cautelar errada. Deste modo, quanto maior for o
risco da decisão cautelar produzir uma situação irreversível, mais fundamentada
tem de ser a posição da parte que dela beneficia. Haverá sempre este sacrifício
de uma das partes ao interesse cuja existência tem mais probabilidades de ser
confirmada na causa principal, até porque parte já com a “vantagem” da
existência de um fumus bonis iuris.
A emissão de uma medida
cautelar implica sempre um juízo de ponderação, que está presente duas vezes no
momento da análise das condições de procedência da medida: na apreciação da
urgência das partes (incluindo a urgência na tutela de interesses de terceiros)
e na apreciação do fumus. Quanto mais
significativa for a urgência do requerente, menor relevância deverão assumir os prejuízos que
causam à parte contrária. Ao mesmo tempo, quanto maiores são os prejuízos
causados à contraparte, mais fundamentado e evidente deverá ser o fumus.
Deste modo, e para concluir:
- no que toca ao juízo de balanço de interesses que o juiz efetuou, o tribunal não se limitou a examinar, em separado, se a suspensão causaria uma “grave lesão para o interesse público” e nem realizou, propriamente, uma ponderação entre “interesses privados” e “interesses públicos”; ousou ponderar situações de urgência, faltando-lhe apenas a pesagem na repartição proporcional dos riscos.
- no que toca à apreciação do critério do fumus bonis iuris, embora o tribunal não o tenha dito de forma expressa, parece que este foi apreciado e foi mesmo determinante na decisão de suspender a expropriação urgente: por um lado existiu a incerteza (ou dúvida séria) quanto à absoluta necessidade de expropriação daquela parcela de terreno (ou seja, a dúvida séria quanto ao desenlace do processo principal) e, por outro lado, pairou a ameaça de destruição irreversível de uma parte da quinta, desacompanhada de elementos objetivos que revelassem a urgência da expropriação.
Quanto ao referido acórdão,
procura ISABEL FONSECA apontar duas soluções mais proporcionais e sensíveis aos
interesses subjacentes à expropriação urgente, uma vez que da instrução
realizada sumariamente no processo cautelar não se pode concluir, segundo parece,
que da imediata posse administrativa da Quinta dos Milagres poderia resultar o
desalojamento familiar, a destruição do palacete e do jardim.
Uma das soluções apresentada
pela autora iria no sentido de reduzir o
conjunto de efeitos do ato de expropriação, de modo a permitir a suspensão da
eficácia do ato apenas (e só) quanto aos efeitos que o tribunal considerou
adequados a produzir um prejuízo de difícil (ou impossível) reparação.
Uma outra solução,
apresentada pela autora, poderia obrigar a refletir sobre a oportunidade de emissão de uma suspensão sujeita a cláusula
acessória (termo, reserva ou condição). Refere a autora a possibilidade de
se reservar, o juiz, a suspensão provisória da eficácia do ato por alteração
das circunstâncias (visto que a decisão cautelar está sujeita à cláusula rebus sic stantibus). Esta suspensão
provisória da eficácia do ato, por um curto prazo de vigência, passível de
alteração ou revogação se, depois de notificada a decisão do requerido, este
alegasse factos ou produzisse meios de prova, não tidos em conta pelo tribunal,
que pudessem afastar (ou reduzir) os fundamentos da providência seria, para a
autora, a solução ideal.
A posição do STA neste acórdão foi mais longe, o que
prova que em 2001, a “cultura da urgência”[7] estava
já a invadir o contencioso administrativo, nomeadamente através do processo da
suspensão da eficácia do ato, que tradicionalmente estava dependente da
superação de obstáculos relacionados com a presunção infundada da validade do
ato e da imediata necessidade e execução do mesmo para prossecução do interesse público.
[1] Acórdão do STA de
5.04.2000, p.45 899-A.
[2] Cadernos de Justiça
Administrativa, 30, 2001.
[3] J.C. Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa, 3ª
ed., Coimbra, 2000, p.178
[4] ISABEL FONSECA, A batalha pela tutela de urgência, Almeida
e Leitão, 2011, p.83.
[5] Como é a posição do
STA no acórdão de 14.01.1998, p nº43368-A
[6] Defesa desta ideia por RITA LYNCE DE FARIA , A função instrumental da tutela cautelar não
especificada, UCP editora.
[7] Expressão utilizada
por R. DENOIX DE SAINT MARC, La reforme
des procédures d’urgence: le nouveau référé administratif... cit, p-942.
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