O rumo a seguir...

Nem sempre se admitiu a impugnação jurisdicional directa de normas administrativas, com base em dois argumentos. Em primeiro lugar devido ao fato do regulamento ser um acto geral e abstracto, logo e consequentemente seria insusceptível de produzir lesões directas na esfera jurídica do particular, na medida em que para que tal ocorresse seria necessário um ato que tornasse exequível esse regulamento, e apenas este ato de execução poderia ser visto como lesivo dos direitos do particular. Em segundo lugar, argumentava-se que quanto aos regulamentos governamentais, porque estes se traduzem em opções de índole política e estão dotados de especial autoridade, não deveriam ser postos em causa pelos Tribunais.

O regime consagrado tradicionalmente e antes da Reforma permitia a impugnação indireta dos regulamentos – a titulo incidental, isto é, o regulamento era apreciado como incidente da questão principal. Esta realidade incidental significava que o regulamento não era aplicado àquele caso concreto – mas já poderia ser aplicado noutra situação. Outra forma de reagir contra os regulamentos era através de um meio processual genérico, com base na decisão de ilegalidade de regulamentos, e que se traduzia na declaração de ilegalidade de qualquer norma regulamentar, tendo de ser uma norma exequível por si mesma ou já ter sido julgada ilegal em três casos concretos. Daí se compreenda que o regime era bastante limitado por si só. Em último lugar existia um meio processual especial, que se traduzia na impugnação de normas limitada, uma vez que respeitava apenas a regulamentos provenientes da administração local comum, não estando sujeito às condições anteriormente descritas.

As questões esquizofrénicas e que colocavam em causa a própria constitucionalidade desses meios de tutela processual, foram ultrapassadas, em boa medida, pelas novas exigências propugnadas pelos princípios da legalidade e juridicidade administrativas, a par de um aumento das garantias dos particulares destinatários desses atos/regulamentos (normas em sentido alargado). Já depois da reforma do contencioso, houve do ponto de visa constitucional mudanças (268º/5 CRP) – consagrou um direito constitucional de defesa dos particulares contra normas regulamentares 

Após a reforma de 1997, o legislador, em primeiro lugar, acabou com a esquizofrenia que existia antes. Deixam de haver 2 meios processuais e passa a haver a impugnação de normas administrativas, uma com força obrigatória geral e outra com força circunscrita ao caso concreto.

A impugnação com força obrigatória geral vem consagrada no art. 73º/1 e 3 do CPTA, a qual só pode ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter sido desaplicada em três situações concretas (73º/1 CPTA), o que pode ser feito por via directa ou por via incidental. No entanto, cumula-se a necessidade de o particular ter sido prejudicado ou possa vir a sê-lo num momento posterior, situação em que ficaria prejudicado pela aplicação da norma. Cabe, então, ao autor demonstrar a previsibilidade desse dano vir efectivamente a acontecer na sua esfera jurídica.

Quanto à impugnação sem força obrigatória geral, esta vem prevista no art. 73º/2 do CPTA, correspondendo a uma desaplicação da norma num caso concreto. A aplicação deste artigo pode ser pedida pelo lesado ou pelos autores populares quando a norma seja exequível por si mesma. Porém, esta declaração de ilegalidade da norma só vale para o caso concreto, ou seja, só vale para o particular que pediu tal declaração (relevante é o fato do particular poder pedir a impugnação da norma com força obrigatória geral, quando a norma tenha sido desaplicada em 3 casos concretos, art. 73º/2/1ª parte do CPTA)

Verificamos que as condições de apreciação das normas dependem também da legitimidade. É atribuída a legitimidade para impugnar normas, a qualquer particular que se sinta lesado ou que possa previsivelmente vir a sê-lo num momento próximo, caso a norma em casa venha a ser aplicada. O Professor Vieira de Andrade entende que a legitimidade também é extensível a pessoas colectivas públicas, quando esteja em causa a ofensa de interesses que lhes cumpram defender. Também o Ministério Público, como garante da defesa da legalidade, terá legitimidade para propor a impugnação de normas administrativas.

Este contencioso "ganhou assim um espírito novo", tendo o legislador distinguido entre duas modalidades de impugnação de regulamentos: a impugnação com força obrigatória geral e a impugnação sem força obrigatória geral.

Antes de continuar com a explicação do regime em causa é relevante mencionar o que deve ser entendido para efeitos de regulamento, pois podemos adotar uma noção mais restrita (abrangendo apenas normas/situações gerais e abstratas, uma vez que as situações individuais e concretas se traduziriam em atos administrativos, de acordo com o art. 120º do CPA) ou mais abrangente. Mas e quando estamos perante uma situação geral e concreta ou individual e abstrata?

É muito curiso que durante grande parte do séc. XX no direito alemão se tenha considerado doutrinalmente que estes casos são regulamentos, mas nos anos 60 passaram a ser considerados como actos administrativos para se permitir a sua fiscalização jurisdicional. O particular fica mais protegido se estes actos forem considerados regulamentos (pois o particular tem mais possibilidade de impugnação), do que se se tratar de um acto administrativo. A verdade é que o código de procedimento não obriga o regulamento a ser geral e concreto, daí que a solução passe por adotar uma determinada interpretação, com base nas diferentes doutrinas que se têm pronunciado quanto a esta questão. A posição que deverá ser adotada e a meu ver corretamente, é a que assenta numa interpretação aa contrario do art. 120º do CPA, ou seja, tudo o que não se traduzir numa situação individual e concreta deverá ser considerado para todos os efeitos um regulamento.

Assim sendo, deve-se entender que a impugnação de normas administrativas, regulada nos artigos 72º e ss. do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (CPTA), é aplicável a todas as actuações jurídicas gerais e abstractas ou que possuam apenas uma destas características, emanadas de autoridades públicas ou de particulares que com elas colaborem, no exercício da função administrativa.

Quanto ao regime que foi consagrado após a reforma, podemos desde logo notar uma distinção que foi feita com base na legitimidade, isto é, que atende à parte que pretende impugnar a norma jurídica, regime este criticado por alguns (Prof. Vasco Pereira da Silva) e aceite por outros (Prof. Vieira de Andrade).

No quadro da ordem jurídica actual só o Ministério Público é que pode reagir contra toda e qualquer norma jurídica e ainda exigir que a sentença de impugnação tenha força obrigatória geral. Existe assim um poder genérico de impugnação de regulamentos (art. 73º do CPTA) bem como um dever de suscitar oficiosamente a questão da ilegalidade do regulamento, quando existam 3 casos concretos de não aplicação. O mesmo não se passa quanto autor popular ou aos aos particulares. O particular poder reagir contra um regulamento, mas a impugnação deste regulamento só irá produzir efeitos circunscritos ao caso concreto, o que para o Professor Vasco Pereira da Silva é um absurdo e com muita razão! A sentença que aprecia a validade do regulamento, neste caso, não irá afastar o regulamento da ordem jurídica, mas simplesmente daquele caso concreto, o que não faz sentido quando o que se pretende aqui é a defesa da legalidade, que deve ser feita de forma unitária, isto é, de forma definitiva. Ora isto vai contra o espírito do art. 268º da CRP que visa precisamente reforçar a tutela dos particulares e vai contra a ratio do próprio regime de impugnação das normas, que é ver a posição dos particulares tutelada, de forma definitiva. Não faz sentido fazer-se uma apreciação de uma norma geral e abstracta que só produz efeitos no caso concreto.

O Ministério Público tem assim uma posição privilegiada, o que se entenderia dentro da dimensão de defesa da legalidade e do interesse público, mas a verdade é que todos os intervenientes, quando pretendem impugnar um regulamento, atuam no sentido da defesa da legalidade daí que não faça sentido esta distinção. Daqui resulta que o particular ficou numa posição fragilizada e que o MP ganhou uma atuação mais ampla no quadro no contencioso administrativo. Penso que o rumo a seguir será uma nova reforma que permita cessar esta situação de incerteza na segurança jurídica dos particulares e que seja mais transparente, no que respeita aos critérios da legitimidade, das modalidades de impugnação possíveis e o alcance que estas mesmas impugnações possuem. O rumo é a tutela jurídica dos particulares. O valor máximo protegido pelo Direito é a segurança e certeza jurídica. Jamais se deverá obstar a um direito e a uma certeza que é garantida aos particulares constitucionalmente. O rumo será então uma reforma da própria reforma, mas mais do que descobrir o rumo, é importante atuar nesse sentido, e talvez seja isso que esteja a faltar no contencioso administrativo. 

Bibliografia

SILVA, Vasco Pereira, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª. edição, Almedina, Coimbra, 2009