Limites ao exercício do Direito de Ação Popular
Em período não tão longínquo da história, o contencioso
administrativo era um contencioso objetivo. Vigorava entre nós um contencioso
em que era negada a existência de partes e em que o particular não possuía direitos
em face da administração e era um mero objeto do poder, um administrado. O seu
papel era, não o da defesa de um direito subjetivo, mas da legalidade em
sentido amplo, sendo que a administração apenas estaria em juízo para o
auxiliar nessa busca pela legalidade. A ideia de direitos em face de uma
entidade pública era inconcebível, se direitos houvesse, esses sempre seriam
meramente reflexos e fruto de um acaso. Com o passar dos anos, a realidade
objetivista em que vivia o contencioso administrativo português foi-se
perdendo, sendo progressivamente substituída por uma realidade substantiva em
que os direitos dos particulares começavam a ser tutelados.
O contencioso administrativo, dos dias de hoje, é um
contencioso subjetivo, um contencioso em que a titularidade de direitos
determina o acesso a juízo. Decorre diretamente do artigo 9º/1 do Código de
Processo dos Tribunais Administrativos que a apreciação do mérito da causa
depende de estarem em juízo partes legitimas, sendo o autor considerado parte
legítima quando alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente
protegido. No entanto, e como para toda a regra há uma exceção, foi também
consagrada uma possibilidade de acesso a juízo para casos em que não há
interesse direto na demanda, a qual se designa de Ação Popular. Dispõe o artigo
9º/2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos que “independentemente
de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e
fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o
Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos
previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de
valores e bens constitucionalmente protegidos(...)”. Neste sentido, e na medida
em que a todos é garantido um direito de acesso à justiça para defesa de
valores ou bens constitucionalmente protegidos, independentemente da
titularidade numa relação material controvertida onde se discuta esse direito, podemos
dizer que o Contencioso Administrativo tutela, agora, todos os direitos dos
particulares, quer estes sejam diretos ou meramente difusos, sendo válida toda
e qualquer pretensão. No entanto, como em tudo na vida, nada é absoluto e o
contencioso administrativo não é exceção. Por isso, mais importante que
conhecer os direitos que temos é conhecer os limites que aos mesmos se impõe
pois, tal como dizia FRANÇOIS FÉNELON, “aquele
que pensa que sabe muito, mas não sabe de nada, a sua ignorância é tanta que
nem sequer está em condições de saber aquilo que lhe falta”.
O critério da legitimidade ativa consagrado no artigo 9º/2
do CPTA é complementado pelos artigos 2º e 3º da Lei da Ação Popular (Lei nº
83/95).
O artigo 2º/1 da Lei da Ação Popular estabelece que têm legitimidade
ativa quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos
independentemente de terem ou não interesse direto na demanda. A par do
disposto neste artigo, o artigo 2º/2 da LAP consagra que “São igualmente
titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de ação
popular as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares
residentes na área da respetiva circunscrição”. A legitimidade ativa das
autarquias locais está limitada por um principio de territorialidade, isto é,
só podem recorrer à ação popular na medida em que a violação dos bens ou
interesses constitucionalmente protegidos venha a ocorrer no seu espaço geográfico.
Têm ainda o direito procedimental de participação social e o
direito de ação popular, independentemente de terem ou não interesse direto na
demanda, as associações e fundações defensoras da saúde pública, do ambiente,
da qualidade de vida, da proteção do consumo de bens e serviços, do património
cultural e do domínio público (artigos 1º/2 e 2º/1 LAP).
Cabe dizer, a propósito do exercício do direito de ação
popular pelas associações e fundações que para que estas sejam titulares do
direito de ação popular coletiva, têm de estar presentes alguns requisitos,
designadamente, estas têm de ter personalidade jurídica (artigo 3º a) LAP), a
defesa dos interesses em causa na ação popular tem de estar incluída
expressamente nas atribuições ou estatutos das associações ou fundações (artigo
3º b) LAP) e as associações ou fundações não podem exercer qualquer tipo de
atividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais
(artigo 3º c) LAP).
Finalmente, o Ministério Público é titular do direito de
ação popular, através da qual esta entidade defende a legalidade e o interesse
público a título institucional, competindo-lhe a defesa, nos termos da lei, dos
interesses coletivos e difusos (artigo 3º/1 e) do Estatuto do Ministério
Público (EMP).
Para uma melhor perceção dos limites impostos a estas
entidades no âmbito do exercício do Direito de Ação Popular, cabe analisar o Acórdão
do Tribunal Central Administrativo Norte de 20 de Maio de 2016 em que se
discutiu a legitimidade da Associação política cívica de direito privado sem
fins lucrativos, e AAAB, Eleito Local na Assembleia Municipal de Ponte de Lima
contra o Município de Ponte de Lima, autarquia local e pessoa coletiva de
direito público para obter a promoção da legalidade e prevenir a ofensa de interesses difusos,
no âmbito do mecanismo da ação popular, tendo para esse efeito requerido uma
providência cautelar para suspensão da deliberação tomada em Assembleia
Municipal em 2015 em que ficou aprovada
a construção de um novo edifício dos Paços do Conselho de um terreno
considerado em reserva agrícola nacional, com cursos de água que teriam de ser
desviados e fonte de água que poderia ficar prejudicada. Por estas razões, os
requerentes declaram que o respetivo aglomerado construtivo era excessivo e não
enquadrado com o ambiente existente. Ambos os requerentes alegam e
desejam prevenir a lesão dos interesses difusos do urbanismo, do ambiente, das
autarquias locais, de ordenamento do território e dos respetivos princípios legais.
Quanto à legitimidade do primeiro autor AAAB, membro da
respetiva Assembleia Municipal, ficou claro que ainda que o artigo 55º/2 do
CPTA atribua legitimidade ativa local para a tutela popular corretiva a
qualquer eleitor no gozo dos seus direitos civis e políticos, para impugnação
de deliberações dos órgãos autárquicos na circunscrição em que se encontre
recenseado, a impugnação por via judicial pelo autor AAAB de deliberações
aprovadas pelos órgãos municipais, sem mais, subverteria toda a democraticidade
e autonomia do poder local pois, a legitimidade consagrada no artigo 55º/2
trata-se de uma legitimidade assente na qualidade cidadão pelo que um membro de
um órgão eleito ignorar esta sua qualidade, assumindo-se como mero eleitor, de
modo a que, enquanto tal, intentasse uma ação de impugnação ou de suspensão de
ato proferido pelo órgão de que é membro, constitui uma esquizofrenia do
sistema. É suposto que o eleito local, divergindo de uma deliberação submetida
a votação vote contra a mesma ou suscite a sua alteração por via dos canais
disponíveis por via administrativa. O recurso à ação popular serviria aqui para
alcançar por via processual aquilo que não seria permitido por via substantiva,
isto é, a impugnação por via judicial da respetiva deliberação. A este
propósito, temos que ter presente que a ação popular não pode ser um mecanismo
de subversão da lógica de submissão do contencioso ao direito substantivo.
A propósito das associações e fundações, cumpre agora referir que estas
só terão legitimidade para intervir judicialmente, quando esteja em causa a
defesa de valores constitucionalmente protegidos e desde que tais valores se
integrem expressamente nos interesses que lhes cumpre defender. Só se
afigurarão legítimas as associações quando o fim institucional consista
precisamente na defesa dos interesses que se discutem na ação. O dever de
promoção de legalidade a que estão sujeitas estas associações não cria um dever
de defesa, pelas mesmas, de qualquer valor constitucionalmente protegido. Assim
sendo, os objetivos prosseguidos pela associação em causa só lhe conferem
legitimidade nos termos do artigo 9º/2 se se enquadrarem no respetivo pedido e
causa de pedir. Isto é, se a defesa dos valores em causa não estiver
expressamente consagrada nos estatutos da associação, esta não terá
legitimidade para intentar ação ou providência em defesa desses interesses. Resulta
assim que o exercício do direito de ação popular por associações e fundações
obedece a um princípio de especialidade, na medida em que se circunscreve à área
de intervenção principal destas entidades. No acórdão estava em causa uma Associação
política cívica de direito privado sem fins lucrativos cujos respetivos
estatutos não consagravam a prossecução por esta entidade dos interesses
constitucionalmente protegidos cuja proteção e defesa era por esta
reivindicada, designadamente o de ordenamento do território e urbanismo. Foi
lhe, por isso, negada a respetiva legitimidade nos termos dos artigos 9.º n.º
2, 55.º, n.º 1, al. f) do CPTA, 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 83/95.
Como podemos ver, o legislador não estabeleceu o Direito de
Ação Popular numa lógica de “cláusula aberta”, as limitações impostas às
autarquias locais e às associações e fundações demonstram que é efetivamente
importante que não se pretenda, por esta via, a subversão das demais. Nesta
medida há que respeitar a verdadeira essência do direito na parte em que se
refere à proteção de interesses ou bens constitucionalmente protegidos, não
bastando a justificação leviana de proteção dos mesmos, mas sempre a prova da
sua prossecução.
Bibliografia
-Pereira da Silva, Vasco; O contencioso administrativo no
divã da psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo; 2ª
edição; Março de 2009; Almedina.
-Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 20/05/2015,P.00580/15.6BEBRG
Carolina Salazar Leite-140113072
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