A Responsabilidade Civil do(s) Estado(s)
nem sempre se configurou da forma que atualmente conhecemos. A História e o
Direito Comparado mostraram-nos, ao longo dos tempos, várias conceções teóricas
possíveis em relação a esta matéria. A primeira delas, nega toda e qualquer
responsabilidade civil do Estado; a segunda, responsabiliza-o “mas apenas nos
termos de direito privado e só para os atos e contratos de direito privado que
realizar”; a terceira, responsabiliza-o “nos termos específicos regulados pelo
direito administrativo, em especial para os atos e contratos de direito público
praticados ou celebrados”. A segunda e a terceira conceção, que vigoram, hoje,
em conjunto, admitem a responsabilidade exclusiva do Estado, a responsabilidade
exclusiva dos agentes do Estado e ainda a responsabilidade combinada dos dois,
porém, em termos que não é oportuno agora explicitar. Deve, no entanto,
referir-se que estas conceções aparecem na história ou na atualidade, independentes
ou em sistemas mistos, que por vezes são bastante complexos. Em Portugal,
vigorou durante algum tempo a primeira delas, pelo que o Estado era tido como
irresponsável e não tinha obrigação de indemnizar os particulares pelos danos
que a sua atuação lhes pudesse causar. Nesta época, vigorava o princípio
segundo o qual o rei não podia agir de forma ilícita pelo que todos os atos por
si praticados e ainda os praticados em seu nome nunca seriam reprováveis, nem
lesivos, nem conduziriam a qualquer tipo de reparação por danos que
eventualmente causassem – “the king (...)[could]
do no wrong”. Deve reconhecer-se, porém, que estes princípios eram bastante
atenuados na medida em que as autarquias locais respondiam pelos seus danos, o
Estado respondia pelas suas atuações em matéria de gestão do domínio privado e
ainda em matéria de execução de obras públicas, se previsto em leis especiais.
Mas o Estado, à data, era deliberadamente abstencionista, o que fazia com que
fossem poucas as intervenções causadoras de danos aos particulares por parte do
Estado. Até à Constituição de 1822, o Direito português (em geral) assentava na
irresponsabilidade do Estado, até que esta, sem consagrar um princípio de
responsabilidade da Administração, veio prever que “Todos os empregados públicos serão estritamente responsáveis pelos
erros de ofício e abusos de poder, na conformidade da Constituição e da Lei”,
determinando assim um princípio de responsabilidade pessoal e exclusiva dos
titulares dos cargos públicos no exercício das suas funções – “erros e abusos
de poder”. O Código de Seabra ia empurrado pelos mesmos ventos que as disposições
constitucionais e só responsabilizava os funcionários, a título pessoal, quando
estes causassem danos pelo exercício ilegal das suas funções. O sistema não
admitia a culpa da Administração, nem indiretamente. No que a nós toca, as
primeiras decisões dos tribunais que admitiram a responsabilidade do Estado
quando agisse munido de ius imperii,
surgiram por volta da década de 30 do séc. XX. Foi a revisão do Código de
Seabra, operada pelo Decreto n.º 19126, de 16 de Dezembro de 1930 que veio
prever a responsabilidade solidária do Estado com os seus agentes por atos
ilícitos praticados por estes no exercício das suas funções. A doutrina
entendia que o Estado e os entes públicos menores seriam responsabilizados
solidariamente quanto a pequenas ilegalidades sem gravidade, deixando de fora e
entregues “à sua sorte” aqueles que praticassem ilegalidades grosseiras, como a
usurpação de poder ou desvio de poder. No entanto, a responsabilidade civil
administrativa pelo risco de atividades perigosas e por atos ilícitos não foi
objeto de previsão genérica, o que legitimava a interpretação de que o
princípio da solidariedade servia apenas para os casos previstos na lei, que
dominou a doutrina até à década de 50, altura em que nomes como Marcello
Caetano começaram a defender que cabia à Administração o dever de indemnizar
por factos ilícitos, mesmo que não previstos na lei, desde que preenchidos os
pressupostos de facto desse dever de indemnizar, constantes do artigo 2397º do
então Código Civil. No âmbito processual, manifestava-se a esquizofrenia do
Contencioso Administrativo, na medida em que a apreciação das ações para
efetivação da responsabilidade civil da Administração cabia aos tribunais
administrativos e, por outro lado, a competência para conhecer da
responsabilidade administrativa, pertencia aos Tribunais Judiciais
(sintomatologia da infância difícil do Contencioso). Com a publicação do Código
Civil de 1966, introduziram-se no sistema mudanças significativas. Excluiu-se
do Código as matérias que apresentavam relevo público-administrativo,
consagrando pela primeira vez a responsabilidade civil administrativa
extracontratual por atos de gestão privada - isto é, aqueles comportamentos em
que a Administração Pública attua despojada dos seus poderes de autoridade e
que são enquadrados por normas de direito privado, deixando para uma lei especial,
que surgiu um ano mais tarde, a disciplina da responsabilidade da Administração
por atos de gestão pública - isto é, emergente de condutas autoritárias da
Administração Pública. Esta alteração teve repercussões a nível Contencioso e o
Estado passou a responder, quanto aos danos no exercício da gestão privada,
perante os Tribunais Judiciais e segundo a lei civil e, quanto aos danos no
exercício de gestão pública, perante os Tribunais Administrativos e segundo a
lei administrativa. A Constituição de 1976 autonomizou no seu artigo 22º
(originalmente no 21º) a responsabilidade do Estado e das entidades públicas da
responsabilidade dos seus funcionários e agentes, demarcando-se da orientação
até então adotada, e apesar de o fazer de forma ambígua e que não é clara,
nunca foi alterada. Diversos diplomas surgiram e tentaram concretizar esta
disposição constitucional, em termos esquizofrénicos, por vezes. Mas a lei
evoluiu sob três razões essenciais que nos trouxeram até ao modelo que agora
conforma o nosso sistema: (1) a consolidação e aprofundamento do princípio da
legalidade; (2) os reflexos das conceções organicistas no enquadramento
jurídico da relação entre o Estado e o funcionário, que acarretaram a suscetibilidade
de imputação aos entes públicos dos danos emergentes dos atos ilegais
materialmente praticados pelo seus funcionários, solução mais adequada à
necessidade de garantir efetivamente o regular exercício do poder público; e,
por fim, (3) o alargamento da intervenção económica, social e cultural do
Estado. A (insuficiente) proteção conferida em termos de situações
administrativas lesivas para os direitos dos particulares foi aperfeiçoada e
alargada aos atos legislativos e do poder judicial que pudessem igualmente lesar
os direitos dos particulares. O direito à reparação dos danos causados pelo
Estado só foi expressamente reconhecido pelo legislador no novo regime legal,
apesar de ser esse o entendimento da doutrina de há uns anos para cá. A Lei
67/2007, de 31 de Dezembro aplica-se à responsabilidade civil extracontratual
decorrente de atos das funções administrativa, legislativa e judicial no Estado,
conforme resulta do seu artigo 1.º, n.º 1. As exigências de um Estado de
Direito e as três razões suprarreferidas ditaram a necessidade de uma alteração
que abarcasse todas as realidades de onde proviessem situações potencialmente
causadoras de danos. As ações ou omissões do Estado não podem ser imunes ao
dever de reparar os danos provocados aos particulares em nenhuma das suas vertentes.
A oportunidade e a necessidade de uma conduta podem ser relevantes e muito
discutíveis, o interesse público pode falar mais alto, mas não pode a
Administração causar um dano ao particular sem repará-lo. O âmbito subjetivo
foi finalmente alargado e abarca agora, para além do Estado e demais pessoas
coletivas de direito público, as pessoas coletivas de direito privado que atuem
com prerrogativas de poder público ou reguladas por princípios ou disposições
de direito administrativo (cf. artigo 1.º, n.º 1 e 2.º). A nova lei tem ainda
aplicação relativamente à responsabilidade dos titulares de órgãos,
funcionários e agentes públicos por danos decorrentes de ações ou omissões adotadas
no exercício das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse
exercício.
Em suma, após longos anos de aplicação do regime de 1967, no ver do
professor Vasco Pereira da Silva, usando argumentos interpretativos é possível
dizer que o legislador consagrou boa doutrina: a doutrina da unidade. A
referência da lei aos princípios de Direito Público é a porta aberta para
unificar a responsabilidade da Administração. Os princípios de Direito Público, constantes
do CPA, delimitam o âmbito de aplicação do Código e das normas, o que pode ser
uma boa ajuda para delimitar a realidade administrativa e operar a desejável
unificação do regime.
Bibliografia:
1. Freitas do Amaral, Diogo. (2011). Curso de Direito Administrativo, volume II. 2ª edição, Almedina, p. 685 e ss. e 709 e ss.
2. Pereira da Silva, Vasco. (2009). O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. 2ª edição, Almedina
3. Viana Barra, Tiago. A Responsabilidade Civil Administrativa do Estado. Acedido em: 02 de Dezembro de 2016, em: http://portal.oa.pt/upl/%7B915b1a77-e7cb-48fa-9b7c-3399815c19dd%7D.pdf , pg. 12-27
4. Caupers, João. Notas sobre a nova lei da Responsabilidade Civil do Estado. Acedido em: 02 de Dezembro 2016, em: www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jc_ma_5351.doc , pg. 2-7
João Eduardo Ramos de Sousa Cunha de Freitas, 140113032
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