“O  acidente de percurso da Responsabilidade Civil do Estado”

A figura da responsabilidade traduz-se, juridicamente, na ideia de sujeição às consequências de um comportamento que se haja repercutido negativamente na esfera jurídica de alguém que não o seu próprio autor. Contudo, a qualificação da responsabilidade depende quer da natureza como da importância dos valores lesados. Interessa-nos, no contexto da responsabilidade do Estado, a responsabilidade civil extracontratual que decorra de um prejuízo causado pela Administração, ié, de um prejuízo causado por uma entidade envolvida em atividade de natureza pública face a um ou vários particulares[1].

Lembrando a história do Direito e do Contencioso Administrativos, é de apontar a modernidade da figura da Responsabilidade do Estado a qual, no passado, dependia pura e simplesmente da mercê do soberano - “le propre de la souveraineté est de s’imposer à tous [...] sans compensation”[2]- já que os atos ilegais praticados pelo Estado não geravam a sua responsabilidade mas antes responsabilidade pessoal quanto aos autores desses atos (ié, funcionários públicos que atuavam no desempenho das suas funções). 

Todavia, a consolidação do Princípio da Legalidade, a possibilidade de imputação aos entes públicos dos danos emergentes de atos ilegais praticados por funcionários públicos e o alargamento da intervenção económica, social e cultural do Estado[3] levaram a que tivesse lugar uma evolução no sentido da responsabilização do Estado. 

Neste contexto, cumpre ainda relembrar o acórdão Blanco, proferido em 1873 pelo Tribunal de Conflitos Francês, o qual afirmou expressamente a competência dos tribunais administrativos em matéria de responsabilidade estatal. Porém, esta é uma sentença que não é feliz já que “justificou a existência de privilégios especiais para a Administração Pública e a ideia de um regime especifico para as autoridades públicas”[4] o que, nessa medida, permitiu que se mantivesse um raciocínio esquizofrénico gerador de dúvidas e da forçosa intervenção do tribunal de conflitos (no caso português) apenas resolvido a nível legislativo pelo legislador de 2004. 

Vejamos este exemplo da jurisprudência portuguesa antes de 2004:

(06-05-2003 - Revista n.o 1987/02 - 1.a Secção - Pinto Monteiro (Relator), Azevedo Ramos e Silva Salazar)

“I - O instituto da responsabilidade civil não se limita, no âmbito do direito público, a satisfazer as necessidades de reparação e de prevenção à semelhança do que sucede no direito civil. A responsabilidade estadual é, ela mesma, instrumento de legalidade, não só porque assegura a conformidade ao direito dos actos estaduais, como a indemnização por sacrifícios impostos cumpre a outra função do Estado, que a realização da justiça material.

II - Sustentado o pedido de indemnização formulado pelo autor nos prejuízos sofrido pelo despiste do seu automóvel em resultado do gelo que se formou na via pública na sequência de uma ruptura de um esgoto público, competindo aos serviços municipalizados a manutenção da conduta e a limpeza da via, tendo o Município transferido a sua responsabilidade para a ré seguradora, tal pedido suporta-se na responsabilidade civil extracontratual, para o que é necessário alegar e provar os factos consubstanciadores dos requisitos do art.o 483, do CC.

III - Não tendo as instâncias dado como provado que no circunstancialismo do acidente a água gelada existente no pavimento da via provinha de esgoto público, falece a acção.”[5]

Apenas com a Reforma de 2004 se pôs fim à pseudo-distinção presente neste mesmo extremo, a qual levava ao absurdo de se colocar a questão num tom de “cheira a direito público?” para que se tratasse de um ato de gestão pública tal como defendiam SÉRVULO CORREIA e FREITAS DO AMARAL e tanto criticava VASCO PEREIRA DA SILVA[6]. 

Porém, a intenção do legislador em 2004 não foi integralmente satisfeita já que a fórmula utilizada pela lei ditava que a competência dos tribunais administrativos existia sempre que houvesse lugar a responsabilidade civil da Administração Pública, expressão algo vaga, a qual levava à repetição da triste história do acórdão Blanco já que se gerava, nos tribunais administrativos, casos de conculpabilidade ou de culpa exclusiva do lesado (particular) a qual dava lugar à responsabilidade do particular. 

Aquilo que se originava era, portanto, um pedido reconvencional. Ié, a Administração Pública, colocada perante um pedido de responsabilidade civil, apresentava um pedido reconvencional com o intuito de ser ressarcida pelos prejuízos que lhe haviam sido causados, alegando não ter culpa.

Nesses casos sucedia, assim, que os tribunais administrativos se consideravam incompetentes por não se tratar se uma matéria de responsabilidade do Estado o que fazia com que os processos fossem remetidos (tal como acontecia no passado) para os tribunais civis.

O problema é que, tal como entende VASCO PEREIRA DA SILVA[6], a relação jurídica é a mesma independentemente do pedido reconvencional já que o litígio continuava a ser o mesmo: uma situação de responsabilidade civil gerada entre a Administração e um ou vários particulares. 

Atualmente, o problema foi, de certa forma, ultrapassado já que o Art 4º da Lei da Responsabilidade do Estado determina que, sendo a relação jurídica a mesma e tratando-se de uma relação administrativa o tribunal administrativo é o tribunal competente já que o facto de haver ou não haver responsabilidade da administração depende da própria apreciação do caso concreto. 

Esta é a perspetiva das normas jurídicas. Do ponto de vista do direito substantivo há dúvidas quanto a saber se a dualidade permanece ou não, facto que resulta da posição equívoca adotada pelo legislador em 2007

Quanto a isto, e na linha de pensamento de VASCO PEREIRA DA SILVA[6], devemos considerar que os princípios são aplicáveis a qualquer entidade administrativa já que o próprio CPA veio consagrar um regime para todo o universo da Administração Pública e só isso faz sentido já que a esquizofrenia presente nas normas jurídicas divide, erroneamente, uma realidade que é una e que, a justificar a existência de regras próprias, apenas poderá ter em conta as regras de exercício da atividade e não a natureza da atividade. 

Numa perspetiva mais económico-financeira e que tem em vista os próprios recursos estatais, VASCO PEREIRA DA SILVA[6], fala ainda de uma outra limitação do quadro da responsabilidade civil pública que introduz mais um entorse: a responsabilidade e formação dos juízes. 

Um juiz que condene a Administração a pagar uma indemnização sabe que serão os particulares as vítimas dessa mesma condenação na medida em que são os particulares, enquanto contribuintes, que constituem a base do património da Administração através dos impostos que pagam. E este é um facto que está na base da auto-contenção dos juízes.

Esta ideia, ainda hoje, deixa sequelas e está por detrás de algumas das limitações que têm sempre existido: limitações quer do ponto de vista do juiz contribuinte como do juiz enquanto autoridade pública.

Contra isto temos, contudo, o argumento do Estado de Direito Democrático, o qual implica a responsabilização da Administração além de que estes casos são situações excecionais, dolosas, da Administração. 

Assim sendo, as regras da precaução, proporcionalidade devem estar presentes: a questão deve ser colocada quer do ponto de vista do administrador como do juiz porque aquilo que está em causa não é a pessoa de cada um deles mas o comportamento da AP no seu todo.

Outro aspeto a considerar está ligado com o caso da Agnes Blanco e diz respeito à possibilidade ou à necessidade de haver a prévia anulação do ato administrativo simultaneamente com um pedido de condenação. 

O pedido de condenação é um pedido, nos termos do atual CPTA, independente do pedido de anulação pelo que o particular pode pode pedir um ou outro ou ambos. 

O Art 38º do CPTA permite que isso suceda porque estabelece que mesmos que haja uma daquelas situações em que o particular, pelo decurso do prazo, já não possa pôr em causa o AA o juiz não possa julgar. 

Esta norma do CPTA vem resolver (e bem) um problema que havia antes e que resultava do contencioso administrativo antes da reforma de 2005 e da Lei da Responsabilidade Civil do Estado. Isto porque havia fatias correspondentes a meios processuais distintos e se estabelecia, na norma que regulava a responsabilidade civil pública, que o particular não podia intentar uma ação de anulação se no devido tempo não tivesse aproveitado o recurso. 

Esta norma era muito discutida antes da reforma porque se tratava de uma realidade muito distinta do que sucedia nos outros ramos de direito e que não se enquadrava no contencioso administrativo. 

MARGARIDA GORDÃO, RUI MEDEIROS e VASCO PEREIRA DA SILVA[6] defendiam que aquela norma tinha que ser interpretada nos mesmos termos em que se colocava a questão no quadro do processo civil: o que estava em causa quando se analisava a circunstância de ter havido ou não pedido posterior era a situação de saber se a não existência desse pedido tinha aumentado o prejuízo em causa. 

Tudo se reconduzia a uma questão de culpa. Se se considerasse que havia culpa do particular por não ter pedido de anulação apenas estando a pedir indemnização devia haver exclusão do cômputo da ação. Mas independentemente de ter havido ou não pedido de anulação tudo poderia ser julgado e originar sentença condenatória. A questão não se podia colocar como pressuposto processual: a questão só se devia colocar para a determinação da culpa no quadro da Responsabilidade Civil. 

VASCO PEREIRA DA SILVA[6] dizia, assim, que era possível, também à luz da lei anterior, suscitar apenas a questão da indemnização sem ter de suscitar antes a anulação dos atos administrativos. 

Havia, assim, além de tudo o que já foi referido, uma discussão que agora, o legislador, através do Art 48º CPTA, veio resolver com o sentido da posição doutrinária anterior. 

Em jeito de conclusão, ainda que seja possível verificar alguns resquícios dos traumas do passado na atual formulação dos contornos da Responsabilidade Civil do Estado, podemos concluir que o atual sistema, graças às sucessivas Reformas que têm tido lugar, se afirma como mais ou menos equilibrado do ponto de vista substantivo e até mesmo normativo. Cumpre, agora, ao intérprete do direito fazer deste sistema o seu melhor uso.

Bárbara Miranda Lencastre 

140113081  

[1] JOÃO CAUPERS, Responsabilidade do Estado e Outros Entes Públicos, publicação da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa 

[2] LAFERRIÉRE citado pela Academie De Droit International De La Ha in Recueil Des Cours, Volume 73 (1948/II)

[3] Cfr. J. J. gomes canotilho, O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, Coimbra, 1974, pp.45 a 55.

[4] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise

[5]  “A responsabilidade civil extracontratual do Estado na jurisprudência das Secções Cíveis do Supremo Tribunal de Justiça” (sumários de Acórdãos)

[6] Apontamentos retirados das aulas de Contencioso Administrativo lecionadas pelo Professor VASCO PEREIRA DA SILVA