Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e
Pessoas Coletivas de Direito Público
Introdução
A Lei n.º 67/2007,
de 31 de dezembro, que aprova o regime da responsabilidade civil
extracontratual do estado e demais entidades públicas, veio concretizar o
disposto no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa (Constituição da Republica Portuguesa-doravante CRP).
Até então, o
regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas
coletivas públicas estava circunscrito ao domínio dos atos de gestão pública à
data previstos no Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro de 1967.
Contudo, o então ordenamento jurídico previa apenas a responsabilidade derivada do exercício da função
administrativa. Fora da alçada da lei ficavam a responsabilidade do Estado pelo
exercício da função jurisdicional e a responsabilidade político-legislativa.
Com a entrada em
vigor da CRP passou a ser letra de lei que “o Estado e as demais entidades
públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária, com os titulares dos
seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no
exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou
prejuízo para outrem.”.
I
Definição,
âmbito de aplicação
A responsabilidade
civil extracontratual do Estado abrange não só os danos resultantes de atos
administrativos, em que a administração prevê já a verificação do dano, como
ainda os acidentais, que derivam de operações materiais da administração, como
sejam de obras e trabalhos públicos. Considera-se como critério referencial
para fixar a indemnização, o critério do custo de uma situação suscetível de
colmatar o dano de privação do uso, nomeadamente os custos de aluguer de uma
viatura equivalente durante o período de tempo de impossibilidade da sua
utilização, bem como a sua desvalorização.1 (TRG, Ac. de 15 de Janeiro de 2015.).
II
Competência
Para o efeito de determinar
a competência dos tribunais administrativos no que concerne às ações de
responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito
privado, há que verificar se estas estão, ou não, sujeitas ao regime da
responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas,
nos termos do art. 1º, nº 5, da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro 2(Acórdãos da Rel. Guimarães de 02/07/2009 e
30/06/2011, processos nºs 2903/08.5TBVCT-A.G1 e 486/10.5TBAMR.G1, consultáveis
em www.dgsi.pt.).
III
Responsabilidade
civil por danos decorrentes da função administrativa
A ilicitude não se
basta com a mera ilegalidade, antes pressupõe a violação de um direito subjetivo
ou de um interesse legalmente protegido, ou seja, de uma norma que se destine a
proteger o interesse de outrem.
A responsabilidade
civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas públicas por factos
ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da
idêntica responsabilidade prevista na lei civil, com as especialidades
resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes
públicos.
São esses
pressupostos:
- o facto, que é
um ato de conteúdo positivo ou negativo, consubstanciado por uma conduta de um
órgão ou seu agente, no exercício das suas funções e por causa delas;
- a ilicitude,
traduzida na violação por esse facto de normas legais e regulamentares ou dos
princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e
princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam
ser tidas em consideração;
- a culpa, como
nexo de imputação ético-jurídico que liga o facto ao agente, não sendo
necessária uma culpa personalizável no próprio autor do ato, bastando uma culpa
do serviço, globalmente considerado;
- o dano, lesão ou
prejuízo de ordem patrimonial ou não patrimonial, produzido na esfera jurídica
de terceiros; e
- o nexo causal
entre o facto e o dano.
- para além disso,
aplicar-se-á também o regime da lei civil quanto ao pressuposto negativo da não
existência de culpa concorrente do lesado (artº 570.º do Código Civil) e quanto
ao cálculo e limitação da indemnização;
- a norma que
estabelece o regime do nexo de causalidade em matéria de obrigações de
indemnização é o artº 563.º do Código Civil, que preceitua que «a obrigação de
indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não
teria sofrido se não fosse a lesão».3 (Tribunal Central Administrativo Norte, Acórdão de 21 Abr. 2016,
Processo 00013/10).
IV
Responsabilidade
pelo risco
Entende-se que a
responsabilidade pelo perigo e por ações ou omissões não culposas encontra-se
abrangida por um princípio geral de responsabilidade do Estado em sentido
amplo, muito por força do princípio da igualdade perante os encargos públicos,
o qual impõe que o Estado compense os cidadãos por atos ou omissões dos poderes
públicos que afetem de forma desigual ou não proporcional a sua esfera jurídica
(artigo 13.º da CRP), bem como também por mediação de outros institutos
indemnizatórios consagrados na CRP.
Consequentemente, para
fazer funcionar esta responsabilidade, a especialidade e a anormalidade do
dano, a atual lei estabeleceu o «princípio de ressarcimento de todos os danos»,
desde que se verifiquem os demais pressupostos.
É, ainda,
necessário que o facto tenha sido, em concreto, condição sine qua non do dano e, além disso, constitua uma condição
normalmente idónea para produzir o resultado danoso, tomando em consideração as
circunstâncias do caso (teoria da causalidade adequada). Consequentemente, a
lei consagra como causa de exclusão desta responsabilidade, o caso de força
maior, ou seja, exclui a responsabilidade quando o facto danoso, embora
imprevisível e inevitável, resulta de uma causa estranha à Administração, sendo
inteiramente alheio à atividade administrativa.
Na responsabilidade
pelo risco (perigo) não deverá, assim, haver apreciação das categorias da
ilicitude e da culpa, exceto quando para a produção ou agravamento dos danos
tenha concorrido um facto culposo de terceiro.
Na
responsabilidade pelo risco (perigo), ainda que tenha havido uma ação ou
omissão ilícitas e culposas, basta ao interessado demonstrar que estão em causa
atividades, coisas ou serviços potencialmente perigosos por envolverem, pelo
respetiva natureza, uma exposição ao perigo mais intensa do que a generalidade
das manifestações de vida em sociedade, não sendo necessário provar os
requisitos da ilicitude e da culpa.
Assim, há quem
entenda que esta responsabilidade assenta no princípio da igualdade, na medida
em que o Estado tem o dever de compensar os cidadãos por atos ou omissões dos
poderes públicos que afetem de forma desigual ou não proporcional a sua esfera
jurídica.
Outros consideram
que o seu fundamento reside na teoria do risco de autoridade, já que esta
responsabilidade funda-se na exigência de que quem tem sob seu controlo uma
coisa ou atividade responde pelos riscos que elas envolvem (1. Para outra parte
da doutrina, pelo contrário, é a teoria do risco criado que justifica todo o
regime jurídico do artigo 11.º, por impor que quem cria um risco – a
Administração – tem de suportar os custos, porque aproveita os benefícios.
Entre nós,
define-se risco como um perigo pressentido, mas não comprovado, e perigo como
um risco de altíssima probabilidade. Um risco que para o ser implica, segundo a
doutrina, a probabilidade da ocorrência do evento e o potencial lesivo do
evento, de modo a que possa ser determinada a medida de prevenção4 (Cfr. Amado Gomes, Carla, Risco e
modificação do ato autorizativo concretizador de deveres de proteção do
ambiente, Coimbra Editora, 2007, pág. 224 e ss.).
Nestes termos,
somos de opinião que só deveria haver lugar a responsabilidade pelo perigo
quando os danos decorrentes de uma atividade especialmente perigosa – assim
qualificada em virtude de certezas científicas (princípio da prevenção) ou de
dúvidas científicas (princípio da precaução) – tivessem sido causados pela
inobservância das normas técnicas e dos deveres objetivos de cuidado
aplicáveis, resultando daí a ofensa de direitos ou interesses legalmente
protegidos (Esta responsabilidade, assim entendida, aproximar-se-ia da
responsabilidade pelo funcionamento anormal do serviço, já que esta também
exige a ilicitude e parece prescindir da culpa. Contudo, o artigo 7.º, n.os 3 e
4, da Lei 67/2007 apresenta a especificidade de exigir que a falha ocorrida
seja imputável ao serviço globalmente considerado ou a um funcionário ou agente
que não seja possível identificar. Daí que a doutrina se refira, neste âmbito,
à exigência de uma culpa coletiva ou de uma culpa anónima 5(Cfr. Cadilha, Carlos Alberto Fernandes,
Regime da Responsabilidade…, cit., pág. 132 e ss.).
Outra questão é
saber se assim configurada a responsabilidade pelo perigo (risco) implicará o preenchimento
de elementos subjetivantes.
Quando se fala em
atividade especialmente perigosa está a exigir-se a sua tipicidade e, como
pudemos observar, esta tipicidade tem vindo a ser controlada com recurso à adoção
de normas técnicas e deveres de cuidado, o que nos levou a defender, aqui, que
a responsabilidade pelo perigo (risco) deveria exigir a ilicitude do tipo.
Podemos, então, perguntar-nos se no apuramento dessa ilicitude já não estaremos
a averiguar da culpa, leve ou grave, daquele que não observou as normas
técnicas ou os deveres de cuidado aplicáveis.
V
Responsabilidade civil por danos decorrentes do
exercício da função jurisdicional.
A Lei 67/2007
passou a contemplar de um forma global e unitária, a responsabilidade civil
extracontratual do Estado decorrente do exercício das suas diversas funções,
incluindo a função jurisdicional, prevendo concretamente no seu artigo 13.º a
responsabilidade por erro judiciário, responsabilizando civilmente o Estado
pelos danos decorrentes de decisões de decisões jurisdicionais manifestamente
inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na aplicação
dos respetivos pressupostos de facto, por outro.
Em qualquer dos
casos, só nas situações de erro grave ou, porventura, muito grave do ponto de
vista da perceção do direito ou dos factos exigível ao decisor jurisdicional
pode ocorrer responsabilidade por erro judiciário, desde que a decisão produza um
qualquer dano ao interessado, um a vez que só quando tal perceção contrarie,
manifestamente, o sentido normativo autêntico da Constituição ou da lei, ou se
traduza numa análise grosseiramente errada dos factos, poderá ter lugar aquela
responsabilidade 6(Conselheiro
Cardoso ad Costa, “Sobre o novo regime da responsabilidade do Estado por atos
da função judicial, in Estudos em Homenagem ao Prof. Manuel Henrique Mesquita,
2009 Coimbra Editora, pág. 509.”).
Ressalva, porém, o
regime especial aplicável aos casos de sentença penal condenatória injusta e
privação injustificada da liberdade
Para efeito de
responsabilidade civil extracontratual do Estado por erro judiciário, o erro,
de facto ou de direito, tem de ser conhecido (e reconhecido) na decisão revogatória,
prevista no art.º 13°, n.º 2 do Regime da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado (RRCEE) aprovado pela Lei 67/2007.
Dito isto, importa
salientar que o pressuposto da prévia revogação da decisão judicial, exigido
pelo n.º 2, do art.º 13° da Lei 67/2007, por impossibilidade de interposição de
recurso, tal traduz uma opção feita a
priori pela ordem jurídica, diretamente decorrente do sistema vigente de
recursos e por razões de segurança jurídica, e não qualquer
inconstitucionalidade do RRCEE.
VI
Responsabilidade
civil por danos decorrentes da função político-legislativa.
Com efeito,
estando consagrado constitucionalmente o princípio da irresponsabilidade dos
deputados no procedimento legislativo, a Assembleia da República não é responsável
pelos factos aí praticados.
Contudo, relativamente
aos danos causados pelo exercício da função legislativa, a responsabilidade é
exclusiva do Estado ou das Regiões Autónomas (consoante o caso), não se
vislumbrando que possa haver solidariedade, seja da Assembleia da República,
seja dos deputados que a compõem e que hajam participado no processo
legislativo.
Em face do
exposto, conclui-se o seguinte:
Primeiro, a
responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa
pela Assembleia da República pertence, em exclusivo, ao Estado por força do
princípio da irresponsabilidade dos Deputados consagrado no artigo 157.º, n.º
1, da Constituição da República, e no artigo 10.º do Estatuto dos Deputados,
aprovado pela Lei n.º 7/93, de 1 de Março, regime que os artigos 1.º, n.º 3, e
15.º, números 1 e 3, da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
Segundo, a
existência, por imperativo constitucional (artigo 157.º, n.º 1 da CRP), de uma
isenção de responsabilidade civil dos deputados pelos votos que emitirem no
exercício das suas funções, integra uma imunidade de natureza estritamente
pessoal, que não isenta de responsabilidade civil perante terceiros a pessoa
coletiva em que se integra o órgão de que os mesmos são contitulares, ou seja,
a Assembleia da República.
Tal
responsabilidade é expressamente afirmada no artigo 22.º da Constituição, sem
qualquer restrição, havendo que afastar apenas a responsabilidade solidária dos
deputados enquanto beneficiários dessa imunidade.
Assim, tanto o
Estado como as Regiões Autónomas são civilmente responsáveis pelos danos
anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos
por atos que, no exercício da função politico-legislativa, pratiquem, em
desconformidade com a Constituição ou ato legislativo de valor reforçado7
(cfr. Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, Acórdão de 6 Dez. 2012, Processo 08131/11.).
VI
Indemnização
pelo sacrifício.
Quanto a esta
matéria, refira-se que compete aos tribunais administrativos e fiscais a
apreciação de litígios que tenham por objeto estas questões.
Nos termos das alíneas
f), g) e h) do n.º 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais anexo à Lei n.º 13/2002 de 19/02, na sua redação atual, compete aos Tribunais
Administrativos e Fiscais a apreciação de litígios que tenham por objeto
questões de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades
públicas.
Bibliografia:
1(TRG,
Ac. de 15 de Janeiro de 2015.);
2 (Acórdãos
da Rel. Guimarães de 02/07/2009 e 30/06/2011, processos nºs 2903/08.5TBVCT-A.G1
e 486/10.5TBAMR.G1, consultáveis em www.dgsi.pt.).
3(Tribunal
Central Administrativo Norte, Acórdão de 21 Abr. 2016, Processo 00013/10).
4(Cfr.
Amado Gomes, Carla, Risco e modificação do ato autorizativo concretizador de
deveres de proteção do ambiente, Coimbra Editora, 2007, pág. 224 e ss.).
5(Cfr.
Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Regime da Responsabilidade…, cit., pág. 132
e ss.).
6(Conselheiro
Cardoso ad Costa, “Sobre o novo regime da responsabilidade do Estado por atos
da função judicial, in Estudos em Homenagem ao Prof. Manuel Henrique Mesquita,
2009 Coimbra Editora, pág. 509.”).
7
(cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Acórdão de 6 Dez. 2012,
Processo 08131/11.).
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