Impugnar regulamentos: um passo de cada vez

A tradição portuguesa mandava tratar os regulamentos como atos, na medida em que seriam impugnados como tal, à semelhança daquilo que fora preconizado pela tradição francesa. Não havia grandes desenvolvimentos ao nível da matéria regulamentar e ainda hoje é uma questão que fica um pouco aquém em vários países da Europa. Na Alemanha, por exemplo, só relativamente a regulamentos em matéria de Urbanismo há um meio processual próprio, e portanto limitado, para os afastar da ordem jurídica. No entanto, em Portugal, quer por legado deixado pelo Prof. Marcelo Caetano, quer por inspiração no sistema da fiscalização da constitucionalidade foi criado um meio processual autónomo de apreciação de regulamentos no quadro de um processo que pretende nos dias de hoje promover uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares.

No quadro da CRP de 1933, previu-se pela primeira vez a possibilidade de recurso contra regulamento enquanto manifestação especial associada ao recurso. Não obstante, seria já nesta altura qualificado em razão da forma de atuação administrativa. 

Só com a Reforma de 84/85 surge um meio específico de impugnação contra regulamentos que todavia levantava dois problemas, visto que o legislador estabeleceu uma dualidade de meios processuais: mantinha a impugnação de regulamentos a nível local; e criava um meio processual de declaração de ilegalidade de regulamentos aplicado à administração central, regional e local. Ora, significava isto que havia uma área comum de aplicação destes dois meios processuais que implicaria uma sobreposição de atos e que constituía na ótica do Prof. Vasco Pereira da Silva uma verdadeira realidade esquizofrénica. 

Com a Reforma de 2004, o legislador tentou acabar com todo um pesadelo que se havia prolongado durante 2 décadas. O CPTA estendeu a sua mão sobre o mar, e o Legislador fez retirar o mar por um forte vento oriental toda aquela noite; e o mar tornou-se em seco, e as águas foram partidas. Quase.

O legislador incluiu na impugnação de normas o julgamento da norma que conduz à declaração de ilegalidade, e que produzia apenas efeitos no caso concreto, e o julgamento a título incidental de normas regulamentares não imediatamente exequíveis (Artigo 73º/1 e 2 CPTA— redação de 2004). Alguma esquizofrenia foi efetivamente ultrapassada mas o legislador falhou na sua missão de conseguir separar totalmente as águas.
Quanto à declaração de ilegalidade, se as características de uma norma a indicam como sendo geral e abstrata (recaindo o seu âmbito de aplicação sobre sujeitos indeterminados e sobre todas as situações da vida que com ela se coadunam) como pode ela apenas ser ilegal no caso concreto? Tal apenas parece fazer algum sentido quando o regulamento é conhecido a título incidental e se afastam, portanto, os efeitos jurídicos produzidos por ele no caso concreto. Mas o regulamento não deverá ser ilegal, apenas inaplicável. Para além disto, fez ainda depender o pedido de declaração da ilegalidade de norma imediatamente exequível por particulares quando tenha sido recusada a sua aplicação por qualquer tribunal em três casos concretos, remetendo para o regime da fiscalização da constitucionalidade. Já o Ministério Público, gozava de legitimidade alargada, e injustificada na perspetiva do Prof. Vasco Pereira da Silva, relativa à impugnação de normas lesivas de direitos. Podia impugnar regulamentos exequíveis ou não exequíveis quer tivesse ou não havido ato administrativo de aplicação de regulamento, independentemente da verificação de recusa de aplicação em três casos concretos (Artigo 73º/3 CPTA — redação de 2004).

Em 2015, afastou-se finalmente com a nova reforma o reflexo da inspiração do sistema da fiscalização da constitucionalidade que fazia depender o pedido, feito por particulares diretamente ou previsivelmente prejudicados, de declaração de ilegalidade da recusa de aplicação por qualquer tribunal em três casos concretos (Artigo 73º/1 CPTA — nova redação). O particular deixou de ver comprometido o seu direito de acesso à justiça, a par de uma legitimidade alargada que o Ministério Público detinha até então. O legislador eliminou uma importante questão de inconstitucionalidade que até aí tinha vindo a existir a propósito da legitimidade, mas não todas as que se suscitavam. Não obstante, continuou a permitir a desaplicação da norma a partir do pedido de declaração de ilegalidade, apenas com efeitos no caso concreto quando alguém seja imediatamente ou possa vir a ser previsivelmente prejudicado no futuro. Sendo o regulamento geral e abstrato, ou é sempre ilegal ou nunca é. Ficou ainda por esclarecer.

Parece protelar-se no tempo alguma confusão entre duas realidades que parecem estar rigorosamente por distinguir na redação atual do Artigo 73º/2 CPTA:  a impugnação direta de normas regulamentares que provoca a declaração de ilegalidade e afastamento do regulamento da ordem jurídica; e a impugnação de regulamentos conhecidos a título incidental, e que levam a um afastamento dos efeitos jurídicos produzidos no caso concreto sem que sejam ilegais.

Contudo, tendo em consideração que cada reforma acrescenta algo positivo à anterior, aguarda-se ansiosamente pela próxima e elogiam-se os pequenos passos que têm sido dados ao longo do tempo em matéria de regulamentos, na esperança que um dia sejam cada vez mais e esperançosamente maiores.

Inês Silva Marques

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