Artigo 48º ou 99º do CPTA: a quem recorrer perante um número significativo de processos materialmente idênticos ?

Artigo 48º ou 99º do CPTA: a quem recorrer perante um número significativo de processos materialmente idênticos ?  

          A evolução do Contencioso Administrativo espelhava cada vez mais a necessidade de uma profunda reforma no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA). Uma das principais preocupações legislativas centrava-se no aumento significativo de processos materialmente idênticos que poderiam conduzir a decisões judiciais divergentes. JOÃO TIAGO SILVEIRA apresenta casos reais relativos a esta questão: no primeiro exemplo, dezenas de professores entendiam que o acompanhamento dos alunos em caso de ausência de um docente devia originar o pagamento de horas extraordinárias. A Administração Pública não concordou e muitos docentes moveram ações idênticas. Verificou-se a mesma situação por parte de vários notários uma vez que pretendiam a declaração de nulidade de um ato que aprovou a instalação de um balcão único “Casa Pronta” nas conservatórias, destinado à simplificação das formalidades nas transações mobiliárias. Como resolver esta questão ? Será que devemos recorrer ao artigo 99º do CPTA por nos encontrarmos perante um procedimento de massa urgente ou estamos perante processos que devem observar um “andamento prioritário” nos termos do artigo 48º do mesmo código ?

                  Com a reforma de 2015, o legislador introduziu um novo processo urgente para certos tipos de litígios de massa denominado “Contencioso dos procedimentos de massa” que pretendia atribuir uma resposta célere ao contencioso - cíclico e abundante – que era característico dos serviços administrativos. A ratio deste processo encontra-se no Preâmbulo do Projeto de Decreto Lei e pretende atribuir uma “resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes. O novo regime dos procedimentos de massa visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo”[1]. Para além disso, esta inovação processual garantia uma uniformidade jurisprudencial uma vez que conseguia proporcionar o mesmo tratamento para situações iguais. Para considerarmos que estamos perante um procedimento de massa urgente, o artigo 99º/1 do CPTA estabelece dois requisitos cumulativos: (1) é necessário que estejamos perante um procedimento em que já se tenha conhecimento que o eventual litígio será de massa, ou seja, procedimentos relativos a concursos de pessoal, à realização de provas e a recrutamentos nos quais intervenham mais de 50 participantes; (2) e que respeite à ação ou omissão de atos administrativos em procedimentos. Este procedimento é na sua génese um processo urgente nos termos do artigo 36º/1/alínea b) do CPTA logo encontra-se sujeito a prazos curtos tal como vem estabelecido no artigo 99º/5 do CPTA. Uma vez intentada a primeira ação, os restantes interessados são obrigados a apresentar os seus processos/ pedidos perante o mesmo tribunal que apensa os processos – sempre que os pressupostos previstos para a coligação ou cumulação de pedidos se encontrem verificados nos termos do artigo 99º/4 do CPTA. Estes devem reagir no prazo de um mês propondo a ação no tribunal da sede da entidade demandada, sob pena de perderem o direito de ação (artigo 99º/2 do CPTA). Este foi o equilíbrio encontrado pelo legislador administrativo após rejeitar algumas das soluções previstas no anteprojeto para revisão do CPTA, nomeadamente a redução do número de participantes para 20 para que possamos estar perante um procedimento em massa, a possibilidade dos interessados perderem a oportunidade de apresentar a ação caso não reagissem no processo onde foi proposta a ação apresentada em primeiro lugar e ainda a escolha por parte do réu em aderir ao pedido do autor inicial ou apresentar um articulado com as suas pretensões.

                  Ainda relativamente a este procedimento, CARLA AMADO GOMES levanta a questão de saber como é que se deve contar o prazo de propositura da ação referido no artigo 99º/2 do CPTA. À primeira vista, parece que este prazo se desenrola a partir da publicitação da entrada da primeira ação. Mas uma analise minuciosa revela as fragilidades desta interpretação uma vez que potencia a promoção de um conluio entre os autores – caso a primeira ação fosse intentada no final do prazo, seria possível prolongar esse prazo para o mês seguinte. Deste modo, será mais prudente entender que o referido prazo do mês deve contar-se após a publicação do ato plural que desencadeia os litígios em massa. Apesar desta divergência, CARLA AMADO GOMES apresenta uma solução distinta de qualquer interpretação considerando que faria mais sentido “que a norma previsse uma comunicação do tribunal à entidade demandada, assim que a primeira ação autoqualificada como urgente entrasse em juízo”[2]. Este aviso permitia intervenções espontâneas no processo inicial e até colocaria em causa a apensação obrigatória referida no artigo 99º do CPTA.

                  Para além do procedimento apresentado, importa conhecer a “seleção de processos com andamento prioritário” a que se refere o artigo 48º do CPTA. Este processo surgiu na reforma de 2002/2004, inicialmente conhecido por “processos em massa” e apresentava como principal objetivo a agilização processual.  Após a reforma de 2015, o legislador renovou este processo – incluindo a sua denominação – para o distinguir do processo previsto no artigo 99º do CPTA.  O artigo 48º/1 do CPTA estabelece alguns requisitos: (1) pressupõe a propositura de mais de 10 ações; (2) e embora reportados a diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa, digam respeito à mesma relação jurídica material ou, no caso de nos encontrarmos perante relações materiais diferentes, estas possam ser decididas com base na aplicação das mesmas normas a situações semelhantes. Assim, é possível a aplicação deste processo perante diferentes tipos de pedidos. Entre as várias ações, o tribunal irá selecionar uma ou até várias  (existindo apensação dos processos nos termos do artigo 48º/4 do CPTA) que lhe permita analisar o maior número de aspetos de facto e de direito (artigo 48º/3 CPTA). Concretamente quando estamos perante processos existentes em diferentes tribunais, a competência pertence ao Presidente do Supremo Tribunal Administrativo que deve determinar quais os processos a que deve dar andamento e suspender os restantes oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos (artigo 48º/7 CPTA). Uma vez que este processo assume um carácter urgente “parece-nos menos feliz esta solução, que deveria ser reservada para as situações de total dispersão dos processos nas várias circunscrições territoriais do território nacional, sendo que a solução mais eficiente seria conferir tal competência ao presidente do Tribunal Central Administrativo territorialmente competente, reservando-se a admissibilidade da intervenção do Supremo Tribunal de Justiça caso se viesse a verificar que a massificação assume alcance mais vasto, extravasando a jurisdição dos Tribunais Centrais”[3]. Este processo deve seguir a tramitação dos processos urgentes tal como os procedimentos em massa sendo que após a notificação às partes da decisão nos processos-piloto e processos suspensos, é estabelecido o prazo de 30 dias para que as partes possam desistir do pedido ou recorrer da sentença proferida no processo (artigo 48º/ 9 e 11 do CPTA). Esta solução é alvo de grandes criticas uma vez que a produção dos efeitos do recurso se limita apenas à esfera do recorrente prejudicando a uniformidade jurisprudencial. Caso as partes não se pronunciem no prazo de 30 dias, o tribunal pode oficiosamente estender os efeitos da sentença aos processos suspensos (artigo 48º/10 do CPTA). A revisão deste mecanismo proporcionou diversas vantagens na ordem jurídica portuguesa: a desnecessidade de lidar com um número elevado de processos/ peças processuais diferentes e a intervenção de todos os juízes no tribunal aliada à celeridade resultante do descongestionamento e da aplicação do processo urgente conduziu à possibilidade de se obter uma decisão potencialmente uniformizada.

                  Analisado o regime de cada um dos procedimentos, é bastante relevante entender quais as diferenças e semelhanças entre cada um deles. Ambas as ações incidem sobre a mesma relação jurídica ou relações jurídicas diferentes mas que conduzem à aplicação das mesmas normas assim como a causa de pedir que é única, não afastando a possibilidade de se cumularem pedidos diferentes. Apesar da base dos referidos procedimentos ser idêntica, é claro que cada um tem particularidades distintas.  Em primeiro lugar, os procedimentos adoptam requisitos diferentes: na seleção de processos com andamento prioritário é necessário que sejam intentados mais de 10 processos ao contrário do que é estabelecido no artigo 99º do CPTA em que se exige a participação de mais de 50 pessoas. No entanto, “ao reduzir-se a fasquia do artigo 48º para 10 processos (em vez dos 20 da versão do CPTA 2002/2004) e no artigo 99º, aumentar-se de 20 (na versão do anteprojeto de revisão do CPTA) para 50, facilitou-se, por um lado, a absorção, pelo artigo 48º, de alguns casos que, por mera razão numérica – mas não material -, não são suscetíveis de merecer agilização processual; e, por outro lado, dificultou-se o acesso ao processo urgente acolhido pelo artigo 99º, reservando-o para um contencioso mais massificado”[4]. Neste último, é estabelecido o prazo especial de 1 mês para a propositura da ação e por isso não fica sujeito ao prazo de 3 meses estabelecido no artigo 58º/1/alínea b) do CPTA. Além disso, o artigo 48º do CPTA esclarece que o presidente do tribunal pondera a existência de semelhanças entre todos os processos e a necessidade de apensação dos mesmos recusando a apensação obrigatória sem audição das partes que é estipulada para os procedimentos de massa. Se nos termos do artigo 99º do CPTA existe apenas uma decisão proferida nos processos apensados, o artigo 48º do mesmo código possibilita a existência de várias decisões quando os autores dos processos apensados não desistam do pedido no prazo de 30 dias. Em último plano mas com lugar a grande destaque, parece evidente que o artigo 48º do CPTA estabelece um mecanismo de agilização processual que confere urgência a um ou alguns processos sendo que o artigo 99º do CPTA confronta-se com um contencioso volumoso e por isso opta por tratar todos os processos apensados como um só e urgentes. 

                  No entanto, assume ainda bastante pertinência conhecer a operacionalidade prática que assume cada um dos processos. A professora CARLA AMADO GOMES considera que estes dois artigos podem apresentar conexão entre si uma vez que os processos podem iniciar-se através de um dos artigos e terminar segundo outro. Imaginemos que um procedimento conta com 70 participantes mas apenas 40 efetivamente sindicam atos praticados naquele âmbito. Neste caso, o processo iria iniciar-se com recurso ao artigo 99º do CPTA, mas após o decurso de um mês sobre os atos em causa, verificar-se-ia pela contagem que o número de participantes seria inferior a 50 e neste caso teríamos que aplicar o artigo 48º do referido código. O inverso também acontece: o processo inicia-se sem a qualificação de urgente uma vez que recai no artigo 48º do CPTA e após o referido prazo surge a necessidade de se aplicar o artigo 99º do CPTA uma vez que o número de participantes ultrapassou os 50 ! Esta análise reforça a aplicação de cada um dos processos mediante a verificação dos requisitos acima indicados e espelha com clareza a possibilidade de articular os dois processos urgentes criados e renovados pela reforma do CPTA em 2015 recusando a exclusividade de um deles perante um número significativo de processos materialmente idênticos.  

[1]  Preâmbulo do Projeto, pág. 26;

[2] Cfr. Carla Amado Gomes, Mais uma urgência no Contencioso Administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa nº111 (Maio/Julho 2015),  pág. 9;

[3] Cfr. Ana Gouveia Martins, Os Processos Urgentes no Anteprojecto da Revisão do CPTA,  in Julgar nº23, 2004, pág.8;

[4] Cfr. Carla Amado Gomes, Mais uma urgência no Contencioso Administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa nº111 (Maio/Julho 2015),  pág. 6;

Bibliografia

·     GOMES, Carla Amado – “Mais uma urgência no Contencioso Administrativo” in Cadernos de Justiça Administrativa nº111 (Maio/Julho 2015)

·       SILVEIRA, João Tiago - Intervenção sobre “Processo de massa, contencioso urgente dos procedimentos de massa e outros mecanismos de agilização processual no Contencioso Administrativo”, realizada em curso de Pós-Graduação de Contencioso Administrativo e Tributário, organizado pelo Instituto de Ciências Jurídico-Políticas e pelo Instituto de Direito Económico, Financeiro e Fiscal, ambos da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (Março de 2016)

·       MARTINS, Ana Gouveia – “Os Processos Urgentes no Anteprojecto da Revisão do CPTA” in Julgar nº 23 – 2014; Coimbra Editora

                             

                                                                                  Ana Rita Martinho (140113027)