Breve
consideração acerca da dicotomia histórica entre ações administrativas comuns e
ações administrativas especiais no Processo Administrativo
A
dislexia é uma perturbação da aprendizagem específica de origem neurodesenvolvimental
e caracteriza-se por uma dificuldade nos processos de descodificação da leitura
e escrita. A dislexia conta com alguns sinais específicos, como a lentidão na
aprendizagem da leitura e escrita, dificuldades na memorização das letras, confusão
e dificuldades na descodificação de letras ou sílabas, entre outras. Inédito é,
quando este tipo de perturbações ocorre no Contencioso Administrativo e, por
isso, cabe diagnosticar
o legislador português que tão pacificamente, e quem sabe, pensando que ninguém
notaria, teimava em chamar de “especial” ao que é comum, e “comum” ao que é
especial. Estamos a referir-nos às ações administrativas que, até há pouco
tempo, foram batizadas com um nome que não é o seu verdadeiro nome. Contudo, e
para antecipar o que será a conclusão, hoje em dia, com base nas reformas
sucessivas que o Código de Processo dos Tribunais Administrativo (doravante
CTPA) tem sofrido, o legislador adotou uma unificação das ações administrativas
comum e especial: surge, assim, a acção administrativa que segue uma forma de
processo única.
O legislador de 2002-2003 inclinou-se para a
solução de matriz bipolar, estruturada sobre a ação administrativa comum e a
ação administrativa especial. Contudo, esta bipolaridade não tinha caráter absoluto
e, por isso, o Sérvulo Correia preferia
chamar de “bipolaridade relativa ou imperfeita, visto que o acréscimo de
densidade normativa da ação especial em face da legislação anterior não
significou o afastamento do emprego a título supletivo da lei de processo civil
no âmbito daquele meio processual”.1
A ação administrativa é
o meio processual principal do Contencioso Administrativo e como ensina o Professor Vasco Pereira da Silva “é o
meio através do qual se tutela alguns dos mais importantes direitos subjetivos
das relações jurídicas administrativas e é através dela que se declarava anulado
um ato administrativo, a declaração da sua inexistência, a condenação à prática
de um ato administrativo legalmente devido e a declaração de ilegalidade pela
não emissão de regulamentos”. Tratava-se um meio processual no entender do Professor Vasco Pereira da Silva de
“banda larga” e de uma espécie de “super-ação” no qual cabem distintas ações
que são qualificadas em razão de pedidos relativos a uma de duas formas de
atuação administrativa.
Assim, a ação
administrativa especial possuía um âmbito de aplicação correspondente:
-
Aos recursos de anulação,
de modo a compreender: as sentenças de anulação e de declaração de nulidade de
atos administrativos; a eficácia ultra-constitutiva das sentenças, englobando a
proibição de refazer o ato anulado e o dever de reconstituição da situação
hipotética que existiria se ele não tivesse sido praticado, a cargo da
Administração; a anulação de atos administrativos omitidos que permite reagir
contra a própria omissão e obter a condenação da Administração à prática do
comportamento devido: e por fim, a possibilidade de condenação da Administração
em relação a atos de conteúdo negativo e que dão lugar a pedidos condenatórios.
- À ação de reconhecimentos de
direitos, na medida (limitada) em que esta pudesse dizer
respeito ao universo de atos administrativos e o mesmo quanto aos regulamentos,
designadamente: situações de alternatividade entre o recurso de anulação e a
ação para reconhecimento de direitos; situações em que poderia existir uma
relação de “supletividade” de ação de reconhecimento em relação ao recurso de
anulação, podendo a primeira ser utilizada no quadro da efetivação do princípio
constitucional, sempre que houvesse um direito necessitado de tutela e não se
verificassem as condições de admissibilidade de outros meios processuais (neste
caso, do recurso de anulação).
-Ao contencioso dos regulamentos, que se amplia mediante a
possibilidade de impugnação de regulamentos; novas possibilidades de reação
contra a omissão ilegal de regulamentos devidos (antes inexistente).
Relativamente ao
critério de distinção entre a ação administrativa comum e a especial, é
possível verificar que o critério que o legislador da reforma utilizou foi o de
considerar que pertencem à ação administrativa comum todos os litígios
administrativos não especialmente regulados, integrando na ação administrativa
especial os processos relativos a atos e regulamentos administrativos. Assim, e
de acordo com o Professor Vasco Pereira
da Silva, isto equivale a dizer que tal critério “corresponde a um
tratamento processual diferente de duas particulares formas de atuação
administrativa, pois todos os litígios que lhes digam respeito constituem
matéria da ação administrativa especial, ao passo que os demais litígios
integram a ação administrativa comum”.2
Grande
parte da doutrina administrativista incluindo, indubitavelmente, o Professor Vasco Pereira da Silva critica
a dicotomia entre ação administrativa comum e especial com base nos seguintes
argumentos:
-
Partindo da ideia de que a ação administrativa especial não é justificada por
verdadeiras razões de natureza processual, mas sim com base e razões de natureza
substantiva pode dizer-se que a ideia de poder administrativo que justificaria
regras excecionais remete para a ideia de contencioso limitado ou de mera anulação3. Nos dias de hoje, com a
evolução dos vários modelos de Administração já não é justificável qualquer
excecionalidade ou exorbitância de certas formas de atuação administrativa,
logo tratar os litígios referentes a atos e regulamentos administrativos como
exceção face aos restantes litígios administrativos é uma ideia que não se
coaduna com os nossos dias.
-
Atualmente não podemos entender o Direito Administrativo como um conjunto de
derrogações ao Direito Civil ou como um conjunto de exceções ao Direito
Privado, mas antes como uma disciplina autónoma e independente que conta com
valores e princípios próprios.
- É
ainda importante referir que, no que respeita à possibilidade de cumular
pedidos, nos termos dos artigos 4º e 5º do CPTA, há uma sujeição destes, ainda
que os pedidos cumulados correspondam a diferentes formas de processo, à forma
de ação administrativa especial, levantando um conjunto de problemas. Assim, a
dita ação administrativa especial vai passar a ser a comum e a dita ação comum,
por sua vez, vai passar a ser especial. Isto não é mais do que uma troca de
nomes!
Mas observemos
como este trauma se manifesta também ao nível da jurisprudência portuguesa: veja-se, a este prepósito, o
Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul4 nº 08510/12, de 12.07.2012 em que o litígio em causa
dizia respeito a um erro de cálculo da pensões de aposentação, sendo que o TCA do Sul, no âmbito da ação administrativa
comum, sob a forma ordinária, instaurada contra o Instituto dos Registos e do Notariado e
a Caixa Geral de Aposentações, julgou
procedente a nulidade de todo os processado, por erro na forma do processo e a
impossibilidade de convolação, absolvendo os réus da instância. Conclui o TCA
do Sul que “a propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função
do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão
deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir e que
a distinção que o CPTA estabelece entre as formas da ação administrativa comum
e da ação administrativa especial assenta no critério de saber se o processo
diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da
Administração”.
O
acórdão supracitado estabelece também que, não obstante a opção por este modelo
dualista (ação administrativa comum/ação administrativa especial) tal não rompe
com a tradição do Contencioso Administrativo. Pelo contrário, ela permanece
fiel à matriz que (...) já presidia à contraposição entre dois modelos de
tramitação dos processos que corriam perante os tribunais administrativos: o
modelo do (clássico) contencioso das ações (de responsabilidade civil e sobre
contratos), tradicionalmente subordinado à forma do processo de declaração do
Código Processo Civil (...) e o modelo do (também clássico) recurso contencioso
de anulação dos atos administrativos.
No tempo
em que existia a ação administrativa especial a delimitação do âmbito de
aplicação da ação comum face à especial era feita com base em dois critérios:
um critério de natureza processual e outro critério oculto ou
inconsciente de natureza substantiva, na medida em que, tal como defende
o Professor Vasco Pereira da Silva
“por detrás da diferenciação de regimes processuais existe, contudo, uma
motivação de natureza substantiva (determinados pelos traumas da infância
difícil do Contencioso, que se manifestaram na ideia de que a especialidade das
atuações administrativas de poder exigiria também um processo especial) e que
conduz à distinção entre um meio de processo processual “especial” para atos e
regulamentos administrativos, de outro “comum” para as demais formas de atuação
administrativa (“não poderosas”).”5
Daqui resulta que a ação administrativa especial é o meio processual
adequado para o controlo de atos e regulamentos administrativos, enquanto que a
ação administrativa comum é o meio adequado para o julgamento dos contratos, de
atuação informais e técnicas ou de operações materiais.
De
tudo isto, é inegável dizer que há uma ilogicidade e inadequação dos critérios
de distinção dos meios processuais. Contudo o art.º 38 CTPA admite que o
tribunal possa conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo
que já não possa ser impugnado, mesmo se nesse caso, a ação comum não pode ser
utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.6
E é
ilógico porque?
Da perspetiva
substantiva, a solução consagrada pela reforma vem demonstrar a inadequação
das conceções que concebem o Direito Administrativo como estatutário
caraterizando as formas de atuação em razão do poder e não da função. Da perspetiva
processual, ele vem pôr definitivamente cobro à lógica tradicional do
“processo ao ato” que agora é substituído pelo juízo da relação jurídica
administrativa, permitindo ao tribunal apreciar a integralidade dos vínculos
jurídicos estabelecidos entre os sujeitos de direito, sem estar limitado por um
qualquer efeito preclusivo, decorrente da existência de atos administrativos
anteriores que não tenham sido atempadamente impugnados.
Um pequeno passo para um homem, um salto gigantesco para o Contencioso Administrativo
Com a
Reforma de 2002-2003, o legislador rejeitou tanto uma solução unipolar (quem
assentasse num único meio principal de cariz processual administrativa, quer na
aplicação exclusiva da lei processual civil), como uma solução multipolar,
baseada na multiplicidade de ações em função de uma série de pedidos e causas
de pedir típicos. No entanto, como defende Sérvulo
Correia “da matriz bipolar adotada pode, no entanto, dizer-se que ela
corresponde a uma bipolaridade imperfeita”. Com o projeto de revisão do CPTA,
assistiu-se no domínio do processo declarativo não urgente, a um passo
evolutivo traduzido na transição de um modelo de bipolaridade imperfeita para
outro, caraterizado como unipolaridade atenuada. O fim do regime dualista entre a acção administrativa
comum/especial leva à configuração de uma solução unipolar, segundo a qual,
todos os processos do Contencioso Administrativo que tenham uma tramitação não
urgente passam a correr sob a forma única da acção administrativa prevista no art.º 37 e seguintes do CPTA. Contudo,
não podemos deixar de em conta a opinião de Sérvulo
Correia, pois este autor considera que esta unificação sempre seria
relativa ou atenuada, por não ser dispensável um corpo de normas próprias das
ações respeitantes a pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos
de administrativos, bem como de normas e contratos.
A opção pela unificação
das formas de processo assumiu inspiração
na ação do processo comum de declaração que, nos termos do art.º 548.º do
Código de Processo Civil segue forma única. Na versão revista do CPTA, a
matriz unipolar cristalizada na nova ação administrativa enquanto meio
processual principal não urgente singular, assenta fundamentalmente no regime
unificado da marcha do processo estabelecida no Capítulo III do CPTA.
Concluindo, a maioria da doutrina apoia esta unificação, admitindo que
esta nova ação administrativa resolverá os problemas antes colocados
conferindo, por sua vez, uma maior segurança jurídica. Assim, o artigo
37º do CPTA atual apenas se refere a ação administrativa, elencando exemplos de
litígios que podem ser apreciados em sede desta nova ação. Não obstante esta
unificação, o Professor Vasco Pereira da
Silva, apesar de satisfeito com a alteração, ainda apresenta uma crítica: o
legislador, sob a capa de uma única forma de processo, ao regular quatro “sub-ações” como a impugnação de atos
administrativos (art.º50 CPTA), ação de condenação à prática do tato devido
(art.º66 CPTA), ação de impugnação de
normas e condenação à emissão de normas (art.º72) e, por fim, as ações
relativas à validade e execução dos contratos (art.º77-A CPTA) recorreu a um
critério substantivo, quando o CPTA
só deveria adotar critérios processuais. Logo, na
perspetiva do Professor Vasco Pereira da
Silva, devia o legislador ter recorrido a um critério processual, em que o
que mudaria seria o tipo de pedido/pretensão.
PEQUENAS PASSADAS, GRANDES
CONQUISTAS
Chamemos-lhes
tudo o que seja possível! Troca de nomes, troca de identidades ou até mesmo
bipolaridade imperfeita. A verdade é que, todos nós sabemos que a dislexia
implica a avaliação e intervenção por parte de profissionais especializados da
área, uma vez que, a intervenção terapêutica atempada permite minimizar muitas
das dificuldades decorrentes da mesma. No que toca ao nosso querido
Contencioso, é de louvar que, ainda com uns aninhos de atraso e sob pena de tal
dislexia piorar, o legislador conseguiu a cura a tempo e (quase) sem precisar
de ajuda especializada, pois para isso bastou suar as vozes dos grandes sábios
nestas matérias. Tal como diz o Professor
Vasco Pereira da Silva “apesar
desta visível melhora, deve manter-se a prescrição médica no sentido de fazer
com que o paciente continue a frequentar as seções de psicanálise”.7
_____________________________
[1] Cfr. Sérvulo Correia, Da Acção Administrativa Especial à Nova Acção
Administrativa, em Cadernos de
Justiça Administrativa, nº 106, Julho /Agosto 2014, pp.51-52;
[2] Cfr. Vasco Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo
administrativo, Almedina, 2ª edição, pág.246;
[3] Cfr. Vasco Pereira da Silva, “O Nome e a Coisa” – A Ação
Chamada Recurso de Anulação e a Reforma do Contencioso Administrativo, Ventos
de Mudança no Contencioso Administrativo, Almedina, 2005, pp.141-143;
[5] Cfr. Vasco Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo
administrativo, Almedina, 2ª edição, pp.247-248.
[6] O Professor Mário
Aroso de Almeida diz que nos domínios em que a lei substantiva o admita o
tribunal pode conhecer a título incidental da ilegalidade de AA inimpugnáveis.
Para o Professor Vasco P. da Siva trata-se de uma solução decisiva do ponto de
vista da consagração de um contencioso de plena jurisdição, tanto pelo seu
significado processual como substantivo.
[7] Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, “«O nome e a coisa» — A Acção
Chamada Recurso de Anulação e a Reforma do Contencioso Administrativo”,
Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 22, Julho/Agosto 2000, pág.46.
Carolina Carvalho dos Santos
Nº140113113
Bibliografia
- VASCO
PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise:
ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Almedina, 2ª edição,
2005;
- SÉRVULO
CORREIA, Da Acção
Administrativa Especial à Nova Acção Administrativa, em Cadernos de
Justiça Administrativa, nº 106, Julho /Agosto 2014;
- DINAMENE DE
FREITAS, Unificação das Formas
de Processo - Alguns Aspectos da Tramitação da Acção Administrativa, em
e.pública, Revista de Direito
Público Electrónica, nº 2, junho de 2014 (acessível através do link http://e-publica.pt/unificacaodasformas.html);
- VASCO
PEREIRA DA SILVA, “«O nome e a coisa» - A Acção Chamada Recurso de Anulação e a
Reforma do Contencioso Administrativo”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º
22, Julho/Agosto 2000.
Sem comentários:
Enviar um comentário