O artº 268 nº 4 da constituição
consagra o direito fundamental a uma tutela efectiva dos direitos dos
particulares.
A formulação actual deste
preceito vem da reforma constitucional de 1997 e além de consagrar um direito
fundamental dos particulares e simultaneamente um princípio fundamental da
organização do Contencioso Administrativo, veio, por uma vez, instituir um novo
modo de formulação da garantia constitucional do acesso à Justiça. Passam a ser os diferentes meios
processuais que “giram” à volta do princípio da tutela plena e efectiva dos
direitos dos particulares e não o contrário [Vasco Pereira da Silva, A
Acção para o Reconhecimento dos Direitos, in “Ventos de Mudança do Contencioso
Administrativo”, Almedina, Coimbra 2000, páginas 52, 53].
Como corolário desta formulação,
os Tribunais Administrativos, até então limitados à anulação de actos
administrativos, passaram a ser tidos como verdadeiros tribunais nos quais os
particulares buscam a tutela dos seus direitos e ainda, para que esse objectivo
se concretizasse – o direito fundamental à justiça administrativa –, a
necessidade de um Processo Administrativo que faça corresponder um adequado
meio de defesa em juízo a cada direito de um particular.
Para trás ficava aquilo a que o
Professor Vasco Pereira da Silva chamava de velhos traumas da infância difícil do
Contencioso Administrativo, que remontam aos tempos do administrador-juiz, de
confusão entre Administração e Justiça. [in
O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, página
242]
De facto, é possível distinguir,
segundo o professor Vieira de Andrade três fases no desenvolvimento do
Contencioso Administrativo. A primeira desenrolou-se durante 1832 e 1924, em que
Portugal seguia o chamado modelo francês. Os litígios em matéria de Contencioso
eram dirimidos pelos órgãos da Administração, que embora tendo competência
decisória e funcionassem como tribunais, faziam-no fora da ordem judicial.
A segunda fase decorreu entre
1930/33 e 1974/76, na qual foi desenvolvido um sistema de Tribunais
Administrativos, não integrados na orgânica dos tribunais comuns, com juízes
nomeados pelo governo e cujas decisões eram previamente aprovadas pelo Primeiro
Ministro.
Pode dizer-se que até 1977 a
jurisdição é limitada, quer substantiva, quer processualmente e até mesmo
funcionalmente. Repare-se que o meio de que os particulares se podiam valer em
matéria de contencioso administrativo era o do recurso contra actos da
Administração. Se se tratasse de matéria que versasse sobre direitos subjectivos,
o caminho a seguir era o dos tribunais judiciais. Em matéria processual, a
Administração detinha uma posição dominante o que trazia inúmeros obstáculos
aos cidadãos, a isto acrescia um formalismo excessivo em matéria processual. Em
termos funcionais os poderes da jurisdição administrativa eram não só limitados
por carecerem de decisão prévia da Administração, o que tinha como corolário
ser o meio normal, o recurso e não a acção, e ainda por estar excluído o
controlo judicial do uso do poder discricionário.
A revisão constitucional de 1982,
que originou a alteração da legislação de 1984/85 veio alargar o âmbito do
Contencioso Administrativo e, bem assim, a protecção dos direitos e interesses
dos particulares através da criação de um novo meio de acesso à justiça: a
acção de reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos (ETAF e
LPTA 84/85).
Por sua vez, a revisão de 1989
vem alterar este estado de coisas. Consagra-se o direito ao recurso contencioso
a todos os titulares de direitos legalmente protegidos, com fundamento em
ilegalidade, contra aqueles que os lesem; direito dos cidadãos a uma protecção
jurisdicional efectiva e instituiu a jurisdição administrativa como jurisdição
obrigatória.
Actualmente, o Contencioso
Administrativo está jurisdicionalizado, a ordem jurídica é independente, apenas
tem competência especializada.
Tal se deve, como já foi referido,
à revisão de 1997 que revolucionou o modo como se encontra formulada a garantia
do acesso à Justiça Administrativa. Consagrou-se além da acção de
reconhecimento de direitos e interesses e da impugnação de actos, a impugnação
de normas administrativas externas lesivas. Mais importante ainda, os meios de
acesso aos tribunais estão englobados numa tutela judicial efectiva.
Esta revisão veio revolucionar o
Contencioso Administrativo, nomeadamente:
- Atribuiu-se aos tribunais competência para administrar justiça, no âmbito da justiça administrativa;
- Consagração do principio da tutela jurisdicional efectiva, incluindo a alteração radical das definições dos meios processuais com a criação de dois tipos de acção: a Acção Administrativa Comum e Acção Administrativa Especial.
Relativamente à dualidade das
acções administrativas, o critério para usar um ou outro meio de processo
parecia residir no modo de actuar da Administração, na ideia de que se devia
recorrer à acção administrativa especial sempre que estivesse em causa um acto
ou regulamento administrativo, cabendo à acção administrativa comum todos os restantes
processos em que estivessem em causa litígios nos quais a Administração
actuasse, por outra forma que não esta (através de actos administrativos ou
regulamentos).
Em 2015 observou-se a unificação
das formas de processo nos tribunais administrativos, dando fim à bipolaridade
que emergia da anterior revisão de 2002/2004, que tanto agradava ao professor
Sérvulo Correia. O professor considerava óbvia a manutenção das Acções
Administrativas Comum e Especial, uma vez que a solução “unitarista” se
mostrava inconveniente para o Contencioso Administrativo, dado que o autor considera
impossível igualar as acções no domínio dos litígios administrativos, à forma de processo reconhecida no Processo Civil, que versa sobre relações
paritárias. Contra esta posição está o professor Vasco Pereira da Silva que não
compreende a manutenção da lógica da excepcionalidade do Direito Administrativo
em face do Direito Civil, bem como a ideia de “poder” administrativo
justificativo de soluções processuais “excepcionais” traduzidas numa acção
especial. O legislador do CPTA neste aspecto parece ter dado ouvidos ao nosso
professor, pondo um ponto final à dualidade e dando assim origem à Acção
Administrativa, regulada no art. 37º do CPTA. É de salientar que esta
unificação não põe em causa os processos administrativos urgentes, os
procedimentos cautelares e as acções executivas.
Dentro desta nova acção, cabem
todos os pedidos que se achavam dispersos pelas anteriores formas de processo,
ainda que continuem a existir especificidades de regime que variam de acordo
com o objecto do processo, nomeadamente a impugnação de actos administrativos
[Capítulo II, Secção I], a condenação à prática do acto devido [Secção II do
mesmo capítulo], a impugnação de normas e da condenação à sua emissão [Secção
III] e as acções relativas à validade e execução de contratos [Secção IV].
Depois de um texto tão sério,
apetece imaginar o professor Sérvulo Correia a murmurar ao professor Vieira de
Andrade, olhando o professor Vasco Pereira da Silva: «foi ele, de nós três, o
que melhor pensou.»*
*inspirado na “Ceia dos Cardeais”, de Júlio Dantas
Bibliografia:
Vieira de Andrade, Justiça
Administrativa
Vasco Pereira da Silva, A Acção
para o Reconhecimento dos Direitos, in “Ventos de Mudança do Contencioso
Administrativo”, Almedina, Coimbra 2000
Vasco Pereira da Silva,
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição
Carla Amado Gomes, Revista
Electrónica de Direito Público, Número 2, 2014
Mª Francisca Mello Vieira, nº 140113122
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