A questão da Responsabilidade
Civil que atualmente tem muita relevância está na origem de um dos traumas da
infância difícil do Contencioso Administrativo, mas é também uma questão
essencial do ponto da vista do Estado de Direito em que todos nos vivemos, na
medida em que, um dos elementos que carateriza o Estado direito pretende-se com
o facto das entidades públicas serem responsáveis pela sua própria atuação
podendo responder civilmente pelos prejuízos que causam aos particulares.
Estamos diante uma realidade
que tem uma dimensão na nossa ordem jurídica fundamental ao ponto de se
entender incluir, dentro dos direitos fundamentais, o direito à indemnização, isto
é, direito a ser colocado no estado antes da conduta que deu origem à
responsabilidade. Portanto, as questões de indemnização no quadro da
Administração Pública correspondem a um princípio essencial de organização
administrativa no quadro de uma ordem democrática e, portanto, com clara
relevância constitucional. Assim, temos uma realidade que se vai desenvolver
através de mecanismos processuais existindo uma tripa dimensão
administrativa-constitucional e contenciosa.
No quadro do direito português,
numa lógica francesa tem havido uma serie de distorções que vem até aos nossos
dias que fazem com que a história da Agnes Blanco tenha alguma verdade e passe de “era uma vez” para ainda ser “uma
vez” que vem até aos nossos dias. Assim introduz-se uma dimensão do passado que
vem aos nossos dias.
Era
uma vez, na França, uma menina de 5 anos chamada Agnès Blanco foi atropelada
por um vagão de uma empresa pública de tabaco de Bordéus. Os pais da menina
dirigiram-se ao Tribunal de Bordéus para pedir uma indemnização, mas este não
conheceu do seu pedido, alegando ser incompetente, por estar em causa uma
autoridade administrativa e por não haver lei aplicável, já que as normas do
Código Civil somente se referirem às relações entre particulares. Os pais da
criança dirigiram-se ao Conselho de Estado e obtiveram a mesma resposta, o
tribunal era incompetente pois não se tratava do recuso de um ato
administrativo, além de que não havia lei para aplicar, uma vez que não se
tratava de uma relação entre particulares. Perante este conflito negativo de
jurisdições, o Tribunal de Conflitos foi chamado a pronunciar-se, tendo
considerado que o caso era da competência da Justiça Administrativa e que, na
ausência de lei, era necessário criar normas jurídicas especialmente destinadas
a proteger a Administração, também em matéria de Responsabilidade Civil, desta
forma afirmando a necessária autonomia do Direito Administrativo.
Tribunal de conflitos diz que é
preciso estabelecer regras de responsabilidade civil distintas do C.Civ que
protegem a Administração, mas que as responsabilizam ainda que de forma
limitada. Assim, é preciso criar um direito especial para a Administração
Pública. Esta sentença fundadora é triste e a sentença justifica a existência
de privilégios especiais para a Administração e um regime específico para as autoridades
públicos e este é um dos traumas mais profundos do direito público. A razão de
ser da autonomia do Direito Administrativo ocorre limitando-se uma indemnização
a uma criança de 5 anos. O Acórdão Blanco do Tribunal de Conflito Francês de 8
Janeiro de 1873 representa uma espécie de certidão de nascimento do DA ao
proclamar a sua autonomia como ramo de direito, mas essa autonomia foi afirmada
pelas piores razões: a necessidade de excluir e ao mesmo tempo limitar a
responsabilidade da AP perante uma menina de 5 anos. Assim, o DA surge mais
como criado com o objetivo de proteger a primazia da AP do que preocupado com a
proteção dos particulares.
No caso de PT, em 2002 antes da entrada em vigor do CPTA
a história seria a mesma. Portanto, se houvesse um acidente de viação entre o
carro do Presidência da República que atropelasse uma criança, saber qual o
direito aplicável não é uma questão unívoca. Porque entende-se que as questões
da responsabilidade civil da Administração Pública eram esquizofrénicas porque
precisava-se de saber se era um ato de gestão público - sendo regulado pelo
direito público e da competência dos Tribunais Administrativos - ou um ato de gestão privada – sendo regulado
pelo Direito Civil e pertence à competência dos tribunais judicias.
Assim, no CASO DE PORTUGAL se os pais de uma criança se dirigissem a um
tribunal judicial a pedir uma indemnização pela atuação administrativa danosa,
mas estes não conhecerem o seu pedido, alegando ser incompetentes por estar em
causa um ato de gestão pública, não sendo por isso aplicável as normas do C.
Civil. Os pais da criança dirigiam-se aos Tribunais Administrativos e obtiveram
a mesma resposta conducente ao mesmo resultado, na medida em que, o tribunal
era incompetente pois se tratava de um ato de gestão privada, pelo que era de
aplicar o disposto no Cód.Civil para as relações entre particulares. Antes o
conflito negativo de jurisdições, foi necessária a intervenção do Tribunal de
Conflitos, a fim de resolver o problema de saber qual o tribunal competente e
qual o direito aplicável.
Esta dualidade de regimes e de tribunais
competentes não era isento de críticas:
- Era um sistema
ilógico, pois assentava numa distinção entre gestão pública e gestão
privada, que há muito tinha perdido a sua originária razão de ser (se é
que alguma vez teve):
a)
Tinha como pressuposto um a
ideia autoritária de Administração que, ou exercia poderes de autoridade,
atuando através de ato administrativo (ou de regulamento), ou era remetida para
o Direito Privado. O que correspondia a uma conceção de Direito Administrativo
como um conjunto de normas excecionais e exorbitantes de Direito Civil, que se
fazia acompanhar de uma visão actocêntrica das formas de atuação
administrativas.
b)
Não é possível distinguir as
atuações informais e técnicas assim como as operações materiais da
Administração (que são os factos geradores da maior parte das situações da
responsabilidade civil), com base na ideia de gestão pública ou de gestão
privada (p.e., atuações de médicos, engenheiros, motoristas do ponto de vista
da natureza não são distintas quando realizadas no âmbito do serviço público ou
do setor privado). Em vez disso, nos nossos dias, todas as atuações
administrativas tendem a surgir unificadas em razão da ideia material da função
administrativa e não da regra formal do exercício do poder. Assim, justifica-se
um tratamento jurisdicional unitário, nomeadamente para efeito de
responsabilidade extracontratual, é a dimensão material e teleológica da
satisfação de necessidades coletivas através de formas públicas e privadas, sem
que faça sentido introduzir aqui distinções artificiosas.
Em 2004
o legislador tomou outra decisão porque o legislador estabelecia não apenas a
responsabilidade da AP, mas a responsabilidade de todos os poderes públicos
unificando o regime da responsabilidade pública o que significa chamar aos
Tribunais Administrativos o julgamento de atos da função pública. Assim, o legislador
alargou o universo das relações jurídicas administrativas permitindo que
relações de direito público que não são administrativas fossem apreciadas pelos
tribunais judiciais.
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