O âmbito da
jurisdição do contencioso administrativo era tradicionalmente uma realidade
limitada.
Começou por
ser o contencioso do ato administrativo. Era o ato que era objeto de anulação
no quadro processual. Depois passou a ser entendido como o contencioso do
poder: alargaram-se as vias da forma de atuação do ato administrativo para as
vias da forma de atuação do regulamento administrativo. Contudo, continuou a deixar-se
de fora o universo das relações administrativas.
Na transição
do séc. XIX para o XX, surgiu o contencioso contratual, que não tinha os limites
do contencioso do poder. Aqui não se afastava a possibilidade de a
administração ser condenada, mas, tirando a matéria dos contratos e, em parte,
da responsabilidade civil, marcada por uma esquizofrenia que colocava fora do
contencioso administrativo grande parte das relações jurídicas administrativas
e que distinguia entre os atos de gestão pública e de gestão privada (estes últimos ficavam fora do contencioso
administrativo), o que é de facto é que o contencioso podia pouco e não dava
resposta à maior parte dos problemas que se começavam a sentir no período do
Estado Social e na fase do Estado Pós-Social.
A
Administração Prestadora (e depois da Administração Estrutural) demarcou-se pela
multiplicidade das formas de atuação e pela importância das formas de atuação
não autoritárias. Se a administração presta bens e serviços, atua como os
particulares, usando meios técnicos para satisfação de necessidades coletivas.
Há uma tomada
de atenção para a necessidade de abrir o contencioso, não apenas para as
chamadas relações de poder, não apenas para os contratos e, eventualmente, para
a responsabilidade civil, mas a necessidade de abrir a todas as formas de
atuação. O particular está envolvido numa multiplicidade de relações
estabelecidas com a administração e essas relações geram litígios, conflitos de
interesses, que devem ser chamados a juízo.
Portanto, é necessário
que o contencioso administrativo vá além da lógica do poder, dos meios de
atuação tradicionais, e que chegue a todo o universo da função administrativa.
A Constituição
da República Portuguesa (CRP) estabelece essa via, essa dimensão ampla do
contencioso administrativo. A CRP vem dizer nos artigos 209º e seg. e no
próprio art.212º, nº3 que o contencioso tem como objeto as relações jurídicas
administrativas.
Mas, isto
dito, é preciso ver como é que o legislador concretizava esta realidade: se ia
de encontro com a CRP ou, se pelo contrário, ficava aquém da perspetiva
constitucional, mantendo-se a situação que, a partir de 89, se traduzia no
incumprimento da CRP em matéria fundamental.
O artigo 4º do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) adotou uma lógica ampla
de limitação do contencioso administrativo. Veio consagrar, de forma correta,
aquilo que são as grandes opções constitucionais neste domínio e introduzir uma
grande amplitude no âmbito da jurisdição administrativa. É por causa deste
artigo com caráter amplo, sobretudo no seu nº1, que o ETAF, por um lado,
permite integrar no universo do contencioso administrativo todas as relações jurídicas
administrativas e fiscais e, por outro lado, garante que há meios contenciosos
destinados à tutela dos particulares.
É curioso
constatar que o legislador, em vez de adotar um critério de qualificação do
contencioso administrativo, optou por, no artigo 4º, enumerar vários critérios.
Utilizou, desde critérios tradicionais a outros, alargando aquilo que parece
estabelecido nas alíneas restritivas e introduzindo uma dimensão mais aberta do
contencioso.
O artigo 4º, desde
logo, não só tem numerosas alíneas, como, ainda por cima, é uma realidade que
descrita a título exemplificativo. O legislador concretiza exemplos de litígios
que cabem ao contencioso administrativo e estes são definidos através de um critério
que é a junção de todos (critério de acumulação). É evidente que o legislador
não quis deixar nada de fora.
Esta norma foi
revista em 2015, mantendo a amplitude originária, mesmo que a formulação de
2004 fosse, no entendimento do Prof. Vasco Pereira da Silva, mais adequada do
que a formulação atual. Esta parece mais ideologicamente marcada do que a
anterior. Por exemplo, no uso da dicotomia entre contratos públicos e contratos
privados é reintroduzida a esquizofrenia que já tinha desparecido em 2004. Pela
reinterpretação da norma, o resultado a que se chega é idêntico, mas há um
empobrecimento da dimensão de abertura que estava presente na versão originária.
Por outro
lado, o legislador adotou a seguinte estratégia legislativa: consagrou no nº1 e
no nº2 critérios objetivos e de natureza positiva para a determinação do âmbito
de jurisdição e no nº 3 e no nº4 critérios de natureza negativa, que afastam
algumas das matérias que eram incluídas no nº1. O legislador preferiu a tópica
à concretização, o que, no entendimento do Prof. Vasco Pereira da Silva não
constituiu a opção mais adequada.
Fábio Carvalho da Silva 140113047
PEREIRA DA SILVA, Vasco , O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise
Aulas do Ano Letivo do referido Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
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