As Aparências Iludem

No quadro do Contencioso Administrativo, o legislador previa dois de entre os meios processuais principais não urgentes até à Reforma de 2015, à semelhança do que acontece no Processo Civil. Dividia a ação administrativa em ação administrativa especial, destinada aos processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão de atos administrativos e de disposições normativas (Artigo 46º e ss. CPTA — redação de 2004) e em ação administrativa comum, destinada aos processos que não se enquadrassem como especiais, definindo-os portanto pela negativa (Artigos 37º e ss. CPTA — redação de 2004). Dentro da ação administrativa especial encontrávamos a possibilidade de efetuar um pedido de impugnação de ato administrativo ou de normas, de pedir a condenação da administração à prática do ato devido e de pedir a declaração de ilegalidade por omissão, enquanto que na ação comum se incluíam pedidos de simples apreciação (Artigo 37º/2 alíneas a) e b) do CPTA — redação de 2004) , de condenação (Artigo 37º/2 alíneas c), g) e h) do CPTA — redação de 2004), constitutivos (Artigo 37º/2 alínea h) do CPTA), litígios entre entidades públicas (Artigo 37º/2 alínea j) do CPTA), ou pedidos de impugnação de atos apenas a título incidental (Artigo 38º/2 CPTA) quando já não pudesse mais ser impugnado (no fundo dizia respeito e poderíamos aqui incluir as operações e actuações técnicas e informais da administração ou ações sobre contratos).

Ora, os meios processuais destinam-se a facultar e a facilitar a apreciação das relações jurídicas suscitadas no âmbito de uma lógica constitucional que impõe a tutela plena e efetiva dos direitos — Artigo 2ºCPTA e 268º/4 CRP.

Embora constituíssem ambas ações “guarda-chuva”, na medida em que permitiam uma ampla apreciação dos pedidos, o legislador acabou em 2015 com a dicotomia até então existente e resolveu falar apenas em ação administrativa em geral (Artigo 37º CPTA — redação atual). Especial constitui algo que à partida é exclusivo ou particular e, na verdade, uma ação administrativa aparentemente especial era intentada a maior parte das vezes deixando de ser tão especial assim. A distinção tinha simplesmente por base um critério substantivo, não tendo que ver com o pedido nem com razões de ordem processual. No fundo, não teriam sido ultrapassados alguns dos resquícios de uma infância administrativa difícil. Nos dias de hoje, a Administração não detém mais prerrogativas especiais de poder e o facto de haver uma ação administrativa especial induzia nesse sentido. Adicionalmente, o legislador regulava a tramitação daquilo que denominava por ação especial e remetia a tramitação da ação comum para o Processo Civil. 

Felizmente, a ação administrativa amplamente considerada, não sendo excessivamente formal, apresenta inúmeras vantagens como o facto de evitar a denegação do pedido por falta de utilização do meio processual adequado ou permitir uma fácil cumulação de pedidos. Antes de 2015, surpreendentemente, e no caso de haver vários pedidos em que um deles seguisse uma tramitação especial, todo o processo seguiria essa forma. Uma ação administrativa tão especial que se aplicaria praticamente a todos os casos. 

Em todo o caso, e ainda que a Reforma de 2015 se apresente como sendo mais satisfatória do que em 2004, até a mais bela das rosas tem espinhos e o legislador parece continuar a distinguir a ação especial como se entende pela conjugação do Artigo 2º/2 e dos artigos 50º e ss. do CPTA. Para além de ter estabelecido uma só ação dividida em várias sub-ações com pressupostos processuais diferentes, faz muitas vezes depender o critério da forma de atuação administrativa em vez de usar o critério do pedido (usando um critério substantivo e não processual). Quis unificar os meios processuais mas parece que fez precisamente o contrário, há regras diferenciadas para as várias sub-ações que não fazem assentar a ação administrativa num critério uniforme. 

Será esta uma unidade aparente ou real? De facto, a verdade é que nem tudo o que parece é.

Inês Silva Marques
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