A responsabilidade civil é um dos pilares do Estado de Direito. A administração tem que actuar no cumprimento da legalidade e da realização do interesse público. A sua importância é decisiva no âmbito da realidade do Estado de Direito. Contudo, por vezes pode acontecer que a Administração, no exercício dos seus poderes cause prejuízos aos particulares. Nessa conformidade, a responsabilidade civil pública, é a obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa colectiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares no desempenho das suas funções. Mas, em última instância, esse montante destinado a ressarcir os danos dos particular não vai ser suportado pelos particulares em geral?
A Responsabilidade dos Juízes
Já o professor Marcelo Caetano dizia sem contenção 'É um principio muito interessante da Administração esse da responsabilidade civil da Administração, mas é um principio que tem um custo muito elevado, e quem vai pagar esse custo é o cidadão comum, por isso os juízes têm de pensar bem antes de condenar a Administração'. E é desde logo óbvio que, grande parte do património da Administração está nos impostos dos particular, motivo pelo qual, o juiz quando condena a administração a pagar uma indemnização, principalmente nos casos em que o montante é alto, está no fundo a vitimar os particulares na medida em que são eles que vão responder pelo custo. É por isso necessária a existência de limitações, quer do ponto de vista do juiz enquanto contribuinte, quer do ponto de vista do juiz enquanto autoridade publica. Mais ainda, se pensarmos na hipótese de o juiz possa tomar uma decisão errada que poderá consequentemente vir a desencadear o pagamento de uma indemnização, fará ainda mais sentido que o mesmo tenha especial reticência em condenar a administração no pagamento de uma indemnização, receoso de que possa vir a ser considerado responsável pelo pagamento do montante que estipulou a título de indemnização.
Assim, é desde logo essencial destacar a importância de restringir aplicação deste regime a comportamentos verdadeiramente danosos por parte da administração. Contudo, desde logo salientamos que, previsivelmente, se não houvesse esse mecanismo indemnizatório, a consequência do outro lado seria um certo desleixo no cumprimento daquilo que são as exigências da administração. E, portanto faz sentido seja um principio essencial de direito publico, que seja um principio constitucional que seja entendido no quadro desta função. Não é na lógica de aumentar os montantes, não é na lógica do contribuinte, é na lógica de uma administração que tem de cumprir os seus deveres e ao cumprir os seus deveres também tem de se preocupar com a realização dos objetivos da não lesão dos particulares e, portanto este é um argumento que entra no quadro da discussão que não desvirtua a discussão, mas que também não é justificado do ponto de vista administrativo.
Gestão Pública vs Gestão Privada
Em Portugal, até à reforma do contencioso em 2004, entendia-se que consoante se qualificasse a actuação que determinava a existência de responsabilidade como sendo de gestão pública ou de gestão privada, isso determinaria a aplicabilidade do código civil ou de uma lei especial. Resultava isto questões em termos de competência do tribunal. Se fosse uma entidade pública seriam competentes os tribunais administrativos, se fosse um acto de gestão privada, competentes seriam os tribunais comuns.
Havendo dúvidas quanto ao tribunal competente, muitas vezes resultava num conflito negativo de competências, situação que levava a anos de discussão sobre a quem caberia a competência. Era uma situação grave do ponto de vista da tutela dos particulares.
Hoje, olhando para a formulação de 2015 falam-se em questões de responsabilidade civil, portanto, a expressão agora é inequívoca no sentido de alargar o contencioso administrativo quer às situações anteriormente chamadas de gestão pública, como de gestão privada. Diz o legislador que há responsabilidade civil pública quando se trate de prorrogativas de poder público, acrescentando que também o será tudo o que for regulado pelo direito público ou por princípios de direito público. Onde se pode considerar que o legislador evoluiu, alargando o âmbito de jurisdição, é na referência aos princípios. Se olharmos para a nossa ordem jurídica, os princípios gerais de direito administrativo aplicam-se a toda a actuação administrativa e não apenas à pública. O código, quando limita o seu âmbito de aplicação, refere que os princípios aplicam-se a toda a actividade, mesmo técnica e de gestão privada. É uma ideia de unificação. Contudo, isso não ficou muito claro. O legislador tanto fala dos princípios como das normas de direito publico. Podemos mesmo concluir que o legislador remeteu para a jurisprudência e para a doutrina a análise do direito. É preciso interpretar as normas no sentido de considerar que há unificação de todo o contencioso da função administrativa. Ainda hoje, o universo da responsabilidade civil pública, estando mais unificado, sofre uma limitação que parece não ter acabado com a distinção entre gestão pública e gestão privada. Contudo, do ponto de vista do direito substantivo há dúvidas quanto a saber se esta dualidade permanece ou não e essas dúvidas resultam de o legislador em 2007 ter sido equívoco quando estabelecia os pressupostos da responsabilidade civil, a referência às prerrogativas do poder público, tal como a referência à violação do poder público, os critérios do passado, os critérios do poder, os critérios da responsabilidade por atos de gestão publica e há quem entenda que essa ainda é a solução a aplicar em Portugal. Quer o professor Marcelo Rebelo de Sousa, quer o professor André Salgado de Matos discordam da distinção pois também colaboraram nessa discussão em que pôs em causa esse critério legal e doutrinário, mas em face das disposições do legislador conformam-se com essa distinção. E há também quem entenda que essa distinção continua a fazer sentido, é o caso da professora Carla Amado Gomes que tem alguns trabalhos em que defende essa distinção. Numa análise crítica, parece defensável que o legislador faça referência às leis e aos princípios de direito administrativo, mas não que esta referência aos princípios alargue o âmbito da responsabilidade civil, porque sabemos que nos termos do CPA, este estabelece que os princípios gerais do procedimento se aplicam a qualquer atividade administrativa, mesmo a técnica e a de gestão privada e portanto há possibilidade de entender com base na norma do CPA que o legislador quis consagrar um regime para todo o universo da contratação pública e só isso é que faz sentido, não faz sentido porque ela corresponde a dividir ao meio uma realidade que é una.
Bibliografia
VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo”, 2ª ed., Almedina, 2009, p. 519
Apontamentos das aulas teórico-práticas de Contencioso Administrativo A 2016/2017
Rita Simão F. Luís
140113097
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