O novo código de processo dos tribunais administrativos: Aproximação ao Código de Processo
Civil ou regulação processual própria?
Em 2011/2012, aquilo
que chegou até nós como reforma “intercalar”, transformou-se, depois, em
2012/2013, no “Novo Código de Processo Civil”. Na base da reforma encontram-se
inúmeras razões, essas que no seu conjunto se refletem na necessidade de
prossecução de um objetivo principal, a maior simplicidade e celeridade na
composição do litigio cível. Tal seria alcançado, entre outros, com o reforço
de poderes de direção e do principio do inquisitório, eliminando as medidas dilatórias
e suprindo a falta de pressupostos processuais, com a introdução do principio
da gestão processual, este susceptivel de atribuir um poder autónomo de direção
ativa ao juiz, de modo a adotar mecanismos de simplificação e agilização
processual, garantindo a composição do litigio em prazo razoável e promovendo,
assim, a celeridade e a eficácia das decisões e ainda a necessidade de privilegiar
o mérito e a substância em detrimento da mera formalidade processual.
Volvidos dois
anos, a necessidade de mudança manifestou-se também ao nível da justiça
administrativa, era urgente corrigir ou completar aspetos da reforma de
2002/2004. Não exclusivamente por causa das alterações na lei processual civil,
mas também por causa delas, já que a opção do legislador continua a ser a de
remeter parte substancial da dinâmica do processo administrativo para o Código
de Processo Civil. A este propósito, a doutrina vai-se dividindo entre duas
opiniões, uns vêm a justiça administrativa como uma aproximação à justiça
cível, tendo em conta os pontos de convergência entre os dois regimes, outros,
pelo contrário, admitem esta convergência, mas destacam a autonomia do
Contencioso Administrativo.
Posto isto,
cabe olhar para os “Novos Códigos” e traçar alguns dos seus pontos de autonomia
e convergência. Seguem neste âmbito algumas alterações ao CPTA e ao ETAF que se
inspiram ou afastam do elencado no CPC.
Em primeiro
lugar, destaca-se, em ambos, a opção pelo monismo no processo declarativo não
urgente, tendo-se observado, em ambos, a definição de uma estrutura processual
comum, sem prejuízo de regras especificas determinadas para os vários tipos de
pretensão no âmbito do processo declarativo não urgente. No processo civil, às
três formas de processo (ordinário, sumário e sumaríssimo) passou a
corresponder um processo declarativo único, salvaguardando-se, dentro deste,
ações especiais e comuns diferenciadas pelos interesses em causa. Já no
processo administrativo pôs-se fim à dicotomia esquizofrénica entre ação comum
e ação especial, distinção que assentava, como sublinhava Vieira de Andrade, na
existência ou inexistência de uma relação paritária entre os sujeitos
processuais.
Em segundo
lugar, a preferência pelo modelo do juiz singular. É certo que entregar a
função de julgar a um só juiz ou a um coletivo de juízes é uma questão
controversa na doutrina, no entanto, a celeridade que advém de entregar a
função a um só, é argumento irrefutável para a escolha desta opção. No Processo Civil, desaparece a intervenção
do tribunal coletivo e o juiz da causa é o competente para todas as fases do
processo, desde a intermédia, conduzindo a audiência prévia e programando a
audiência final, até à fase mais adiantada do processo, dirigindo a audiência
final e proferindo a sentença (mesmo em caso de transferência ou promoção do
juiz). No contencioso administrativo, esta lentidão é ainda mais nítida, pelo
que o legislador consagrou no ETAF, à semelhança do processo civil, a opção
pelo juiz singular, ou seja, o funcionamento dos tribunais administrativos de
círculo com juiz singular, exceto nas situações de julgamento alargado
previstas no CPTA, como acontece nos processos em massa e quando esteja em
causa a apreciação de litígio que coloque questão de direito nova que suscite
dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros litígios. De acordo com
a exposição de motivos, dá-se “resposta a anseio já antigo” e põe-se termo “a
uma situação- reclamações para a conferência, que em nada estava a prestigiar o
funcionamento da justiça administrativa”.
De
seguida, no que respeita à fase pré-instrutória, no projeto de revisão do CPTA
opta-se por adotar o modelo traçado pelos artigos 591º e seguintes do CPC,
consagrando a figura da audiência prévia, no entanto com algumas diferenças. A
reforma do processo civil veio reduzir a função da réplica, deixando o autor de
poder responder neste articulado às exceções invocadas pelo réu. Substitui-se a
função de resposta à contestação por um procedimento oralizado que tem lugar na
audiência prévia à instrução, designado inter
alia. De modo inverso, o CPTA que não contemplava a réplica, mas a notificação
ao autor para exercer o contraditório em relação à matéria de exceção, institui
a regra de que a resposta à matéria de exceção se faz através da apresentação
de réplica. Adota o CPTA o regime anterior ao do
novo CPC e que este Código eliminou. A réplica no CPTA passa a concentrar todas
as finalidades que no processo civil se encontram divididas entre a audiência
prévia e esse articulado, isto é, mantem-se a figura da réplica articulada, não
só para que o autor se possa defender da reconvenção, mas também para lhe
possibilitar a resposta a exceções deduzidas na contestação e a exceções perentórias
suscitadas pelo Ministério Público quando no exercício dos poderes de
intervenção processual que lhe são fixados no artigo 85º, admitindo-se por consequência,
tréplica para oposição às exceções deduzidas na réplica quanto à matéria da
reconvenção. A razão de ser da autonomia do contencioso administrativo face ao
processo civil quanto a este ponto deve-se ao facto de o processo civil ter como
objetivo central da reforma, a celeridade e a simplificação processual, na
ideia de que o menor número de articulados das partes e o acentuar da
oralidade, seja das partes, seja do Tribunal, seria o modo de obter esse
resultado. A reforma do CPTA não acentua estas finalidades, por não se
reconhecer que essas medidas sejam adequadas à obtenção de uma melhor justiça
administrativa, seja na vertente da obtenção de uma decisão em tempo temporalmente
justo, seja na perspetiva de uma melhor justiça material.
É ainda de referir, quanto à antecipação da decisão de
mérito nos processos cautelares que não se justificou a adoção pelo contencioso
administrativo de institutos do processo civil, por outro lado, tendo obviamente
em conta algumas diferenças entre os dois regimes, parece ter sido a lei civil
a aproximar-se do regime do anterior CPTA. O artigo 369º do CPC veio consagrar
o mecanismo de inversão do contencioso, ao passo que o artigo 121º do CPTA
consagra o mecanismo da antecipação. O
alcance da antecipação é muito menor que o da inversão. A inversão do contencioso
dispensa o autor da propositura da ação principal, da qual depende, via de
regra, a sua eficácia. Já a antecipação não dispensa a propositura desta ação,
operando por decisão do juiz a conversão do processo cautelar no processo principal.
Logo, decidida a antecipação da decisão da causa, a lógica é a da ação, não é a
lógica do meio instrumental e provisório que constitui a medida cautelar. Os
efeitos da decisão são os típicos da ação e não os esperados da tutela
cautelar. Outra diferença prende-se com o facto de, ao contrário do que
acontece com o mecanismo da inversão, a antecipação da decisão ser de conhecimento
oficioso, ou seja, pode ser pedida pelo juiz, não necessitando por isso, de ser
requerida pelas partes. No entanto, se, por um lado, o mecanismo previsto no
CPTA diminui a observação do principio do dispositivo face ao regime civil,
pelo contrário e comparativamente, este reforça
o contraditório.
Finalmente,
é de referir que, em matéria de meios de prova, no contencioso administrativo,
à semelhança do estipulado no Processo Civil, os requerimentos probatórios
contidos nos articulados não determinam à priori a prova que as partes
venham a produzir ou pretendam
ver produzida ao longo do processo. Só com o despacho saneador é que fica definitivamente
identificada a matéria que será objeto
de conhecimento pelo tribunal,
pois é nesse momento que se delimita o objeto do litígio e se fixam os temas de
prova. O artigo 89º-A do CPTA prevê a possibilidade de alteração das
testemunhas e o artigo 87º-A/6 a possibilidade de as partes alterarem os
requerimentos probatórios iniciais, quadro semelhante ao traçado pelo artigo
598º do CPC.
Posto tudo
isto, é fácil de observar, quanto a alguns aspetos, a aproximação dos dois regimes,
mas ao mesmo tempo, a identidade própria de cada um deles quanto a outros. Se,
por um lado, temos inúmeras semelhanças, nomeadamente na unidade de formas de
processo, no modelo do juiz singular e em matéria de apresentação de prova, por
outro, é notória a autonomia de cada regime relativamente ao outro,
designadamente, quanto às funções previstas para a réplica e ao caso especifico
da antecipação de mérito nos procedimentos cautelares que, em larga medida se
afasta do regime civil da inversão do contencioso. Tais diferenças pautam-se, na
maioria das situações, pela prossecução de diferentes objetivos e a primazia dos
mesmos nas decisões tomadas em cada ponto por cada um dos Direitos Processuais,
pelo que não podemos deixar de defender a regulação processual própria do
Contencioso Administrativo, ainda que aqui ou ali surjam pontos de convergência
deste com o Processo Civil.
Bibliografia
-Ferreira De Almeida, José Mário;
As reformas do processo civil e do contencioso
administrativo: autonomia e
convergência in Revista Administrativa (nº106);
-Amado Gomes, Carla; Neves, Ana Fernanda; e Serrão, Tiago; O
anteprojeto de revisão do CPTA e do ETAF em debate; AAFDL; Lisboa (2014).
-Pereira da Silva,
Vasco; O contencioso administrativo no divã da psicanálise – ensaio sobre as
ações no novo processo administrativo; 2ª edição; Março de 2009; Almedina.
Carolina
Salazar Leite
nº140113072
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