“O tamanho da evolução de um país é proporcional ao tamanho da sua responsabilidade”

A responsabilidade de uma nova era

     A responsabilidade civil do Estado é fruto do Estado de Direito em que vivemos, e é o resultado de um longo processo de sedimentação valorativa da vida sociopolítica. Visto que o poder administrativo pode ser exercido por vários modos, isto é, por regulamento, ato administrativo, contrato administrativo, e operações materiais (atividade técnica), por qualquer desses modos, pode suceder que a Administração Pública exerça o seu poder administrativo por forma tal que a sua atuação cause prejuízos aos particulares. Assim, a responsabilidade civil da Administração, consiste na obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa coletiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares no desempenho das suas funções e, por isso, o ato causador de danos deve entender-se quer a ação quer a omissão que produza efeitos diretos sobre os direitos, liberdades ou interesses dos indivíduos.

A infância difícil do Contencioso Administrativo é fonte de traumas e gerou um conjunto de desenvolvimentos e consequências que ainda hoje condicionam o modo como o Direito Administrativo se comporta permitindo explicar muitos dos problemas com que ele atualmente se defronta.  Ao olhar para a história do Direito Administrativo, num exercício de psicanálise cultural, avultam, duas principais experiências traumáticas:  

- A sua ligação originária a um modelo de Contencioso dependente da Administração;

- E das circunstâncias que estão na base da afirmação a sua própria autonomia enquanto ramo de direito.

Mas vamos ao que interessa! O segundo acontecimento traumático, prende-se com as circunstâncias em que foi afirmada a autonomia do Direito Administrativo, verificando-se também aqui uma maior preocupação com a garantia da Administração do que com a proteção dos particulares. A primeira tentativa de fundar a obrigação de indemnizar prejuízos causados a particulares por parte do Estado em princípios autónomos, não reconduzíveis ao direito civil, foi o célebre acórdão Blanco, proferido em 8 de Fevereiro de 1873 pelo Tribunal de Conflitos francês.

Aquela que é considera a primeira sentença do Direito Administrativo proferida pelo Tribunal de Conflitos Francês é uma triste decisão, não apenas pelo caso a que se refere como pelo seu próprio conteúdo. O caso relativo a uma criança de 5 anos, Agnés Blanco, que tinha sido atropelada por um vagão de um serviço público (de tabaco), não tendo os seus pais conseguido obter a devida indemnização, nem do Tribunal de Bordéus, nem do Conselho de Estado, porque ambos se declaram incompetentes para decidir uma questão em que intervinha a Administração e que, como tal, ambos entendiam que não era diretamente regulada pelo Código Civil. Chamado a pronunciar-se, o Tribunal de Conflitos vem dizer que a competência para decidir cabia à ordem administrativa, deste modo resolvendo o conflito de jurisdições. Mas, simultaneamente, vai considerar que, por estar em causa um serviço público, que a indeminização a ser atribuída não se poderia regular pelas normas aplicáveis às relações entre particulares. Antes haveria que criar um direito especial para a Administração, que tomasse em consideração o seu estatuto de privilégio.

A afirmação da autonomia do Direito Administrativo surge para justificar a necessidade de limitar a responsabilidade da Administração perante uma criança de 5 anos, atropelada por um vagão em serviço público. O que, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva não é apenas um episódio triste como também um triste começo para o Direito Administrativo, cujo nascimento fica associado a uma história de negação dos direitos dos particulares e com base na ideia de que as regras da responsabilidade civil não se aplicam à Administração. Os pais da criança não se conformam e recorrem ao Presidente da Câmara e este disse que não era competente porque não estava em causa um ato administrativo, mas sim uma conduta da administração. Se fosse um Ato Administrativo podia controlar, mas neste caso não era.  O Presidente argumentou que, mesmo que quisesse decidir não havia lei aplicável. Assim, para que o tribunal de conflitos fosse competente em justiça administrativa era preciso fazer uma lei especial para a administração.

Com a entrada em vigor da Constituição de 1976 sobe-se um novo degrau no sentido de uma maior amplitude da responsabilidade do Estado por danos provocados pelos seus atos. Podemos dizer que foram três os principais fatores que determinaram a evolução no sentido da responsabilização do Estado:

a)      A consolidação e aprofundamento do princípio da legalidade;

b)      Os reflexos das conceções organicistas no enquadramento jurídico da relação entre o Estado e o funcionário, que acarretaram a suscetibilidade de imputação aos entes públicos dos danos emergentes dos atos ilegais materialmente praticados pelos seus funcionários;

c) O alargamento da intervenção económica, social e cultural do Estado.

Relativamente à sede legal do tema aqui tratado, foi a Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas. Este regime já conheceu uma alteração, constante da Lei n.º 31/2008, de 17 de Julho. Esta lei é concretizador do artigo 22º da Constituição que aponta para um modelo misto de responsabilidade. A primeira observação que a lei justifica tem, precisamente, a ver com o seu âmbito material: ao contrário do diploma anterior, o novo regime legal aplica-se à responsabilidade civil extracontratual decorrente de atos das funções administrativa, legislativa e judicial (art.º1/1). Assim, este artigo espelha a seguinte ideia: nada daquilo que acontece em nome do Estado e no interesse da coletividade, mediante ações ou omissões das suas instituições, pode “passar em branco”, isto é, há o dever de reparar os danos provocados aos particulares. No que respeita ao âmbito subjetivo, o legislador alarga o âmbito de aplicação subjetiva às pessoas coletivas de direito privado que atuem com prerrogativas de poder público ou sob a proteção de princípios e regras de direito administrativo (art.º 1/2).

Quanto ao objetivo da responsabilidade, esta tem como principal objetivo a transferência do dano sofrido pelo cidadão para o seu causador. Os princípios que a lei consagra em matéria de responsabilização podem sintetizar-se da seguinte forma:

a)      Manifesta-se uma preferência pela reparação natural e pela reconstituição da situação hipotética, isto é, a situação que se verificaria no caso da não ocorrência do dano;

b)       A reparação abrange toda a extensão dos prejuízos, os danos patrimoniais como os danos morais, e tanto os danos já ocorridos como os futuros.

Agora, cabe analisar duas vertentes da responsabilidade da Administração Pública: a da responsabilidade subjetiva e a responsabilidade objetiva por atos da função administrativa. A responsabilidade emergente de danos causados no exercício da função administrativa surgiu originariamente como responsabilidade subjetiva, por violação do "dever de zelo", ou "dever de fiscalização", ou "dever de vigilância", ou por "culpa in vigilando", envolvendo um juízo de censura sobre o comportamento do causador do prejuízo que, podendo e devendo ter optado por outra conduta, escolheu aquela que era censurável e potencialmente danosa. A responsabilização assenta nas ideias de ilicitude e de culpa. A primeira consiste numa acção ou omissão violadora de princípios e regras constitucionais, legais ou regulamentares, de deveres objetivos de cuidado ou resultante do funcionamento anormal do serviço. A segunda -  a culpa - decorre da não adoção de uma conduta suficientemente diligente ou inferior àquelas que fosse razoável exigir, no caso, a um titular de órgão administrativo, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, com base nos princípios e regras jurídicas relevantes (artº10.). A culpa pode, por sua vez, revestir duas modalidades: culpa grave e culpa leve.

 Encontramos todos os dias casos de prejuízos causados pela Administração, a particulares: é o caso de vistorias não feitas ou mal feitas a prédios urbanos; é o caso da má fiscalização sobre o estado do leito dos rios; ausência de fiscalização sobre o estado das estradas, vias férreas e pontes; ausência de fiscalização sobre as condições de circulação em estradas e auto-estradas, entre outras.

Por fim, quanto à responsabilidade objetiva ou responsabilidade pelo risco no exercício de atividade administrativa esta é uma espécie de responsabilidade que substitui o fundo ético da responsabilidade subjetiva – onde há uma censura devido a um comportamento menos diligente - por uma base económica. A responsabilidade objetiva é, no essencial, um instrumento de repartição de encargos, que associa o prejuízo causado pela conduta aos benefícios decorrentes desta.  A responsabilidade pelo risco prende-se hoje com o exercício de uma atividade, com o funcionamento do serviço, ou com o manejo de coisas “especialmente perigosas (art.º 11.º). Estas atividades, coisas ou serviços existem no interesse da coletividade e para satisfazer necessidades desta. Quando deles resultem prejuízos para os particulares, não será justo que estes suportem a totalidade do prejuízo.

Em suma, a função principal do instituto da responsabilidade civil é a de ressarcir ou indemnizar prejuízo que, segundo o curso normal dos acontecimentos, não deviam ter ocorrido, ou seja, colocar o lesado na situação em que o meso se encontraria, caso tudo se tivesse passado como seria de esperar de acordo com que o que é habitual acontecer. O equilíbrio entre liberdade/poder/responsabilidade, é a chave do atual Estado de Direito, e exige que se aprofunde a análise dos mecanismos de efetivação da responsabilidade do Estado.

Carolina Carvalho dos Santos

Nº 140113113

Bibliografia:

- Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise:Ensaio sobre as ações do Novo Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina; 

- Jorge Miranda, A Constituição e a responsabilidade civil do Estado, «in» Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001;

- Carla Amado Gomes, A responsabilidade e a(s) sua(s) circunstância(s), anotação ao acórdão do STA de 4.12.2003, «in» Cadernos de Justiça Administrativa, n.º45, Maio/Junho 2004;

- E-book, Centro de Estudos Judiciários - Nota breve sobre a tendência de objetivação da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas no regime aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro (Carla Amado Gomes) - http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/civil/Responsabilidade_Civil_Estado.pdf