O
contencioso que quis ser liberal
A Revolução Liberal francesa para
além de ter dado origem a slogans como “Liberdade, Igualdade e Fraternidade”,
também criou o chamado pecado original em matéria de Contencioso, observando-se
uma miscelânea entre as funções de julgar e de administrar, suportada pelo
princípio da separação de poderes, o qual acabou por nunca se verificar pois o
poder administrativo e o poder judicial acabavam por se confundir. Assim a
Revolução acabou por fazer do sistema administrativo um sistema em que o juiz
era juiz e administrador ao mesmo tempo, o que deu origem ao sistema do
administrador-juiz.
Enquanto em França a Revolução
Liberal teve lugar em 14 de julho de 1789, em Portugal esta só chegou em 1820,
mas será importante ver como é que o contencioso se comportava antes de esta
surgir.
Na pré-revolução de 1820,
Portugal encontrava-se de baixo de uma monarquia, que para Diogo Freitas do
Amaral era tradicional, mas que segundo José Lourenço Júnior era absoluta. Do
ponto de vista do direito administrativo e segundo o entendimento de Freitas do
Amaral, este carateriza-se essencialmente por 4 traços:
- Indiferenciação entre a administração e a justiça;
- Maior extensão da administração municipal do que da central;
- Reduzida intervenção da administração na vida económica, social e cultural;
- Inexistência de um sistema de garantia dos particulares.
A febre do liberalismo quando
chega a Portugal em 1820 é vista de diversas formas:
- Para Isabel Graes, o liberalismo aparece como defensor de direitos, o que se reflete numa monarquia constitucional e parlamentar, em que não se governa, mas não se impedia de governar, no sentido de impedir o desgoverno e ao mesmo tempo a opressão. Para esta, a influência francesa ao juntar-se com o débil sistema monárquico, faz do liberalismo português algo que causa insegurança e que fez com que o poder judiciário viesse a estar afetado por uma falta de independência, ao longo de todo o século XIX.
- Para Vieira de Andrade, apesar de o liberalismo português ter uma forte influência francesa, apresenta caraterísticas específicas.
Olhando à influência que o
liberalismo (1820 a 1924)[1]
teve no Contencioso Administrativo, há que olhar a diversos intervalos.
Entre 1820 e 1832, temos uma
grande indefinição, segundo Maria da Glória Garcia, mas a partir daí tudo se
começa a concretizar.
A partir de 1832, surgem os
decretos de Mouzinho da Silveira que por si têm uma forte influência francesa[2],
que tinham como mote a separação entre a administração e a justiça, o
território passa a dividir-se em Províncias, que eram constituídas por comarcas
e estas em conselhos, administrados por perfeitos, sub-perfeitos e provedores,
respetivamente. No entanto, segundo Maria da Glória Garcia, ainda não é neste
período que se resolve o problema da justiça formal do Governo e dos restantes
órgãos superiores da Administração.
Logo em 1835, surgem os decretos
de 25 de abril e de 18 de julho, que acartam diversas mudanças ao sistema.
Abandonou-se o sistema da jurisdição administrativa e passou a entregar-se aos
tribunais ordinários o conhecimento das questões contenciosas. Assim nasce a 31
de dezembro de 1836, o primeiro código administrativo português[3],
referendado por Passos Manuel. Neste reorganiza-se o território, em distritos,
conselhos e paróquias, sendo os responsáveis por estes um Governador Civil, um
Administrador e um Regedor, respetivamente; e consagra-se o contencioso como
entregue aos tribunais.
Depois do Código de 1836, surge o
código de 1842, referendado por Costa Cabral. Este divide o território em
distritos e conselhos e retoma o contencioso para os conselhos de distrito[4],
voltando-se a um regime de jurisdição administrativa. Mas relativamente ao
contencioso de 2ª instância, este não trouxe nenhuma novidade. Segundo Maria da
Glória Garcia, o período de vigência deste código poder-se-ia dividir em 4
subperíodos:
- O primeiro subperíodo vai desde o início da vigência do mesmo até maio de 1845, no qual se verifica uma inexistência de resposta ao problema da ausência de uma justiça formal dos órgãos superiores da administração.
- Apartir de 1845[5] cria-se no Conselho de Estado uma secção de contencioso, dividindo-se este em secção de contencioso e em secção de administrativo. Segundo Maria da Glória Garcia, este subperíodo, é no qual se organiza e cria um “tribunal supremo” que julga em última instância as questões submetidas ao julgamento nos conselhos de distrito e que ainda pode julgar em primeira instância as questões contenciosas de atuação dos órgãos superiores da administração.
- Em maio de 1846, na sequência da revolta da Maria da Fonte, temos um período de confusão, pois a competência em matéria contenciosa dica a cargo do monarca e do Governo. Extingue-se aqui o Conselho de Estado.
- O último período começa em 1848, no qual se dá o restabelecimento do Conselho de Estado. A secção de contencioso administrativo deste Conselho é transformada em Supremo Tribunal Administrativo (1870), sem que tenha havido alguma alteração substancial.
Este código ficou assim marcado
por um cariz centralizador atribuindo aos tribunais de distrito a competência
para julgar as questões em que estão envolvidos os direitos dos particulares e
do Estado.
A 6 de maio de 1878 surge um novo
código que volta a instituir a divisão do território em distritos, conselhos e
freguesias, mantendo-se assim o contencioso como competência dos conselhos de
distrito. Foi dado ao Supremo Tribunal Administrativo jurisdição própria quando
aos recursos de validade das eleições das comissões de recenseamento regional. Para
Marcello Caetano o surgimento deste código apenas criou desordem administrativa
e financeira.
Em 1886 é aprovado um novo código
administrativo, este que vem trazer novas leis processuais para o Supremo
Tribunal Administrativo e que substitui Conselho de Distrito por Tribunais
Administrativos. No entanto, este código teve um curto período de vigência,
tendo vindo a ser alterado pelos decretos de 21 de abril e de 6 de agosto de
1892, referendados por Dias Ferreira.
Esta reforma trouxe consigo
medidas que fomentaram o desaparecimento dos tribunais distritais, entregando a
sua jurisdição aos juízes dos tribunais de comarca que fossem competentes. Das
decisões destes passava-se a recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo e
assim passamos a ter um regime misto de tribunais comuns e de tribunais
especiais.
Os códigos de 1895 e 1896,
fizeram com que o contencioso passasse a ser desenvolvido pelos auditores
distritais, de cada distrito administrativo, embora em certas matérias a
competência se mantenha em juízes de direito e em comissões distritais.
Portanto, tivemos uma nova organização dos tribunais de contencioso,
dividindo-se em comissões distritais, auditores administrativos e juiz de
direito. O Supremo continuou como instância superior, conhecendo ainda das
matérias que vinhas elencadas no artigo 352º desse mesmo código.
Relativamente à divisão do
território tudo se mantém igual e o mesmo se sucede em relação ao número dos
magistrados administrativos.
Segundo Isabel Graes, no final do
século XIX, apesar de todas as alterações e códigos que vêm surgindo,
continuamos a ter um contencioso confuso, pois existia um elevado número de
textos legislativos avulsos, que apesar de completarem as reformas que haviam
sido feitas, conduziam a uma inconstância e insegurança política e à existência
de um mapa judiciário deficiente, com um elevado número de juízes privativos.
O começo da República teve lugar
no período em que estava em vigor o Código de 1896, o que segundo Vieira de
Andrade, era incompatível com as ideias triunfantes. Assim em 13 de outubro de
1910, surge um decreto no sentido de repor o código de 1878, mas não se alterou
o regime do contencioso do código de 1896 que vem a subsistir até 1924, o que
fez com que ficassem dois códigos parcialmente em vigor.
Em 1924, são extintos os
tribunais administrativos, isto é, as auditorias e o Supremo Tribunal
Administrativo, transferindo-se as suas competências para os tribunais
judiciais: as dos auditores para os juízes de direito, com recurso para a
Relação; e as do Supremo Tribunal Administrativo para o Supremo Tribunal de Justiça.
Fica, assim, o contencioso
entregue ao poder judicial, salvo nos casos do contencioso dos tribunais
especiais.
Há ainda que referir que entre os
decretos de 1925 e o golpe de Estado de 28 de maio de 1926, se recriam as
auditorias e ressurge o Supremo Tribunal Administrativo, ao qual é atribuída
competência decisória, exceto quando estejam em causa matérias do poder
executivo.
Ao fim de todo este percurso
liberal bem atribulado, Freitas do Amaral conseguiu definir 4 traços do Direito
Administrativo:
- Separação da Administração e da Justiça;
- Maior extensão da Administração Municipal do que da Administração Central;
- Abstencionismo do Estado em matéria económica, social e cultural;
- Melhoria do sistema de garantias dos particulares.
No entanto, se tivesse de tomar
um partido, possivelmente entraria na linha de José Lourenço Júnior, pois mesmo
quando tínhamos no nosso sistema tribunais administrativos, Portugal foi
durante todo esse período um país de jurisdição administrativa à imagem de
França.
Em suma, tudo isto acaba por
culminar na atribuição aos tribunais administrativos de jurisdição própria em
todas as matérias. E assim podemos
afirmar que o menino contencioso não só quis ser liberal como foi.
Bibliografia:
- Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo – Almedina, 2º edição
- Diogo Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, Lisboa, 1986
- José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, Almedina, 2009
- José Lourenço Júnior, Contencioso Administrativo Português, Lisboa, 1936
- Maria da Glória Dias Garcia, Da Justiça Administrativa em Portugal, sua origem e evolução, Lisboa, 2004
- Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Coimbra Editora, 1956
[1] Período
liberal português traçado pelo professor Vieira de Andrade.
[2] Segundo
Leite Vasconcelos.
[3] Marcello
Caetano diz que este código se carateriza por uma falta de sistematização e
uniformidade técnica.
[4] Segundo
José Júnior, o conselho de distrito era uma espécie de tribunal comum de
direito administrativo, com recurso para o Conselho de Estado.
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