Angustiado, o Recurso Hierárquico Necessário Experimenta o Divã

-Bom dia Senhor “Recurso Hierárquico Necessário”, como se sente?

-Bom dia, Senhor Doutor. Sinto-me “desnecessário”, o que é estranho, tendo em conta o meu último nome!

-Bem, vejo ainda conserva o sentido de humor, o que é sempre positivo. Mas explique melhor o porquê desse sentimento de desnecessidade.

-Quando nasci, os meus pais deram-me o nome de “Recurso Hierárquico Necessário”, pois eu era efetivamente “necessário”. Ou seja, nessa altura, havia no nosso sistema normativo, uma exigência de prévio esgotamento das garantias administrativas como condição “necessária” de acesso aos tribunais administrativos. A minha mãe sempre me explicou que esta exigência não passava de uma manifestação dos “traumas de infância” do Contencioso Administrativo, meu avô, isto é, um trauma que já vem dos velhos tempos do administrador-juiz.

-Onde é que se encontrava essa exigência?

-Na legislação administrativa. Sempre houve quem defendesse que essa exigência era inconstitucional, mais concretamente o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA [1], invocando, entre outros argumentos, que tal exigência violava o princípio constitucional da plenitude dos direitos dos particulares (art.268.º, n.º4, da Constituição), uma vez que a inadmissibilidade de recurso contencioso sempre que eu não tenha existido, equivale a uma negação do direito fundamental de recurso contencioso.

-Hum… Compreendo. Quer dizer-me quais eram os outros argumentos?

-Claro! No entendimento do Professor VASCO PEREIRA DA SILVA [2], a exigência de prévio esgotamento das garantias administrativas como condição “necessária” de acesso aos tribunais violava também o princípio constitucional da separação entre a Administração e a Justiça (art. 114.º, 205.º e segs., 266.º e segs. da Constituição), pelo facto de, em resultado da não utilização de uma garantia administrativa, que deve ser sempre apenas facultativa, fazer precludir o direito de acesso ao tribunal.

Além disso, o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA [3] sempre defendeu que a minha pessoa configura uma violação do princípio constitucional da desconcentração administrativa (art. 267.º, n.º2, da Constituição), que implica a imediata recorribilidade dos atos dos subalternos sempre que sejam lesivos, sem prejuízo da lógica do modelo hierárquico de organização administrativa,  nos termos do art .142.º do antigo CPA, atual art. 169.º n.º2.

Por último, o Prof VASCO PEREIRA DA SILVA [4] sempre considerou que a minha existência neste mundo violava o princípio da efetividade da tutela (art. 268.º n.º4 da Constituição), em razão do já referido efeito preclusivo da impugnabilidade da decisão administrativa, sempre que não tenha havido a minha interposição prévia no prazo de 30 dias (art. 168.º n.º1 do antigo CPA), o que veio reduzir de forma drástica o prazo de impugnação dos atos administrativos, acabando por equivaler à inutilização da faculdade de exercício desse direito, o que se pode equiparar à própria lesão do conteúdo fundamental do referido direito.

-Como se sente com o que acabou de me contar?

-Sinto-me inconstitucional! Imagina o que é saber-se contrário à Lei Fundamental? É uma sensação muito desagradável. Sinto um aperto no coração.

-Tenha calma. Conte-me como é que o legislador da reforma o veio tratar.

- A mim? O legislador, tanto em 2004 como em 2015, pura e simplesmente afastou-me do quadro do contencioso administrativo, pois nunca mais falou em mim.

- Você desapareceu?

- Sim. No fundo, foi isso que aconteceu. Eu deixei de existir enquanto condição de acesso à justiça administrativa e de certa forma apesar de me chamar “Necessário”, passei a ser “desnecessário”. Ou seja, na verdade eu deixei de existir, pois se já não sou necessário, o meu nome não condiz com aquilo que hoje sou, por isso me sinto tão mal comigo mesmo.

- Fale-me um pouco mais das normas do Código de Processo Administrativo, mas sem rancor, se conseguir.

- Vou tentar. O CPTA de 2004 veio consagrar a impugnabilidade contenciosa de qualquer ato administrativo que seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares ou que seja dotado de eficácia externa (art. 51.º, n.º1 CPTA). Como me parece evidente, tanto os atos dos subalternos como os atos dos superiores hierárquicos são suscetíveis de ser autonomamente impugnados. 

A redação do art. 51.º da reforma do CPTA de 2015 apresenta algumas diferenças face à redação de 2004. Desaparece o critério da lesão no art. 51.º, n.º1 (e, explicação lógica, vai parar ao art. n.º 55) e, no n.º3, vem introduzir uma restrição quanto à impugnação dos atos que não ponham termo a um procedimento, mas estas diferenças não relevam para a questão de que estamos a falar, aquela questão que me angustia e me trouxe aqui.

- Lembra-se de mais alguma disposição do CPTA que releve para a sua situação pessoal?

- Sim. O art. 59.º, n.º4, ao atribuir o efeito  do prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo sempre que haja lugar à utilização de meios de impugnação administrativa, vem conferir uma maior eficácia à utilização de garantias administrativas, uma vez que o particular, que opte previamente por essa via verá suspenso o prazo para a impugnação contenciosa até à decisão do seu pedido de reapreciação do ato administrativo.

Também o número 5 do mesmo artigo é relevante para o meu caso. Concretamente, esta norma estabelece a regra segundo a qual, mesmo nos casos em que o particular utilizou previamente uma garantia administrativa e beneficiou da suspensão do prazo de impugnação contenciosa, fica ressalvada a possibilidade de imediata impugnação contenciosa do ato administrativo. Tal regra só pode interpretar-se no sentido de levar a um afastamento inequívoco da “necessidade” de recurso hierárquico já que, a partir da reforma, independentemente de o particular ter ou não feito uso da via graciosa, é-lhe sempre possível aceder de imediato à via contenciosa.

Assim, de acordo com o CPTA, eu deveria ir à Conservatória do Registo Civil alterar o meu nome, pois já não sou mais "necessário".

- Mas tem a certeza que com a reforma você deixou mesmo de ser “necessário”?

-Infelizmente tenho. O CPTA não faz qualquer referência à necessidade de prévia interposição de qualquer garantia administrativa para o uso dos meios contenciosos, ou seja, eu encontro-me afastado do Direito Administrativo pela legislação contenciosa. 

Além disso, em 2015, o art., n.º2 do CPA consagrou o carácter geralmente facultativo do recurso hierárquico, exceto nos casos de impugnação administrativa necessária prevista em lei especial, que faça depender da sua utilização a possibilidade de recorrer à via contenciosa. 

No art. 3.º n.º1 - norma transitória do CPA - isto é, norma interpretativa que tem como finalidade facilitar a interpretação das normas no CPA, encontra-se explicitado o sentido da "necessidade" das impugnações administrativas. 

Porém, o CPTA, ainda que do mesmo ano (2015) é posterior ao CPA e o CPTA, como já lhe disse, não fala em mim. 

Por mais que me custe, tenho de admitir que o único local adequado e possível para se encontrar um pressuposto processual é o CPTA. Não se encontrando no CPTA qualquer referência à minha pessoa, enquanto pressuposto processual, é de entender que eu não existo mais! Assim, aquelas normas que ainda falam em mim encontram-se hoje verdadeiramente revogadas!

- Pode-se explicar melhor?

- O que eu quero dizer é que a única razão da minha existência era a de permitir o acesso aos tribunais mas, se o CPTA não estabelece que é preciso que o particular me interponha para que tenha acesso ao juiz, eu já não sou, de todo, um pressuposto processual de impugnação de atos administrativos.

Consequentemente, todas as normas que estabeleçam a minha exigência enquanto pressuposto processual encontram-se agora já não apenas caducadas pelo desaparecimento das circunstâncias que as justificavam, isto é, por falta de objecto (caducidade por inconstitucionalidade superveniente de que já falei), mas também, no plano infraconstitucional, revogadas pela lei processual, isto é, pela reforma do CPTA 2015,  que foi posterior ao novo CPA, o que leva a que nem se possa aproveitar a referida norma transitória deste CPA.

-Muito bem. Vamos aceitar que você já não é “necessário”. Mas, em vez de usarmos a palavra “desnecessário” para o descrever, que tal escolhermos uma palavra mais positiva como “facultativo”?

-Oh Sr. Doutor, “Recurso Hierárquico Facultativo é o meu irmão”, ainda que, como o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA [5] sempre referiu, nos termos do art. n.º 167.º, n.º1 do antigo CPA, a distinção entre nós tinha única e exclusivamente que ver com a questão de saber se o ato administrativo era ou não insuscetível de recurso contencioso.

- Caro Senhor, tente ver o lado positivo de você se ter tornado “facultativo” como o seu irmão. Ao ser facultativo você irá ser utilizado apenas quando o particular o quiser e não por imposição legal!

- Não consigo ser assim tão otimista. Sinto-me completamente descaracterizado.

- Já pensou que em vez de “Necessário” o seu último nome poderia ser “Útil” [6]?

- “Útil”? Lamento, mas estou tão deprimido que não vejo grande utilidade na minha pessoa.

- Não diga isso. Já pensou que da perspetiva do particular pode valer a pena solicitar uma segunda opinião por parte da Administração, uma vez que com este procedimento, o particular não vê precludido o seu direito de impugnação contenciosa pelo decurso do prazo.

-Tem razão. Juntamente com as minha primas (as restantes garantias administrativas), eu posso hoje considerar-me um “Recurso Hierárquico Útil”, ou seja, uma oportunidade para o particular poder suscitar a reapreciação de um ato administrativo, por parte da Administração, podendo ver satisfeitas as suas pretensões logo por esta via.

-Fico contente por ver que está a conseguir “dar a volta” ao seu sentimento perante a reforma do CPTA.

- Claro! Como é que eu não estava a alcançar esta ideia de que só assim, as garantias administrativas, onde eu me incluo, podem funcionar como efetivos instrumentos de proteção subjetiva e de tutela objetiva da legalidade e do interesse público, adquirindo igualmente uma importante função preventiva de litígios contenciosos, o que, como sabemos traz vantagens ao nível da celeridade e de custos para o particular.

- Senhor “Recurso Hierárquico Útil”, se é que o posso passar a chamar assim, vemo-nos para a semana. Até lá, tenha pensamentos positivos. O Contencioso Administrativo está no bom caminho. Os traumas de infância vão sendo superados aos poucos e para melhor muda-se sempre.

-Obrigado. Até para a semana.

[1]  VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina: Coimbra, 2005, página 348; VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose do Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004, página 22
[2]  VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina: Coimbra, 2005, página 348; VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose do Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004, página 22
[3]  VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina: Coimbra, 2005, página 348; VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose do Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004, página 22
[4] VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina: Coimbra, 2005, página 348; VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose do Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004, página 22

[5] VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose do Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004, página 23

[6] VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose do Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004, página 24

Bibliografia
VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose DO Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004

VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em busca do acto administrativo perdido”, Coimbra : Almedina, 1996

VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina: Coimbra

Mariana Magalhães de Oliveira 
Aluno nº 140113514