Antes de iniciar uma análise sobre as principais alterações introduzidas
pelo novo CPTA no que toca à matéria da impugnação de actos administrativos -
com a aprovação do Decreto-Lei
214-G/2015 - importa esclarecer, sumariamente, a importância que este regime
tem no quadro do Contencioso Administrativo.
A matéria da impugnação é uma das matérias nucleares, uma vez que o acto administrativo unilateral,
por ser “autoritário” e constituir uma das faces da “Administração agressiva”
era uma realidade com índole histórica que se pretendia afastar. O facto de
hoje se querer proteger os particulares face a actuações “abusivas” da
Administração Pública fez desta temática uma das mais importantes no âmbito do
contencioso.
Assim irei fazer uma exposição daquelas que foram as
principais alterações feitas - na definição de quais os actos impugnáveis;
legitimidade e prazos - pelo legislador no novo CPTA que culminaram com uma
maior protecção do particular.
1.Quais são, no novo
CPA, os actos impugnáveis?
O novo CPTA começa logo por alterar a definição de “acto
impugnável”.
Diz o artigo 51º
que “ainda que não ponham
termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de
poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa
situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não
integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no
exercício de poderes jurídico-administrativos”.
Através da
alteração desta definição podemos concluir que o legislador quis ver aqui
alargados os actos que podem ser impugnados, uma vez que a administração não pode injustificadamente
lesar os direitos dos particulares e que estes, caso se achem lesados e tenham
legitimidade, possam actuar.
Nos termos
do referido artigo - artigo 51º CPTA
- as decisões em causa são: directamente impugnáveis; se não puserem termo a um
procedimento só podem ser impugnadas durante a pendência do mesmo; caso existam
vícios durante o procedimento que, portanto, põem em causa a legalidade da
decisão final, não se estando assim na pendência do procedimento há, na mesma,
possibilidade de impugnação - salvo quando “essas
ilegalidades digam respeito a acto que tenha determinado a exclusão do
interessado do procedimento ou a acto que lei especial submeta a um ónus de
impugnação autónoma” - nos termos do número
3 do artigo.
Quanto aos
actos administrativos confirmativos e de execução - artigo 53º CPTA - o legislador pretendeu esclarecer que os actos confirmativos não
são, regra geral, impugnáveis.
Na redação
anterior a impugnação destes actos apenas poderia ser rejeitada quando se
verificassem determinadas situações como, por exemplo quando o acto anterior
tivesse sido impugnado pelo autor - artigo
53º do CPTA na sua redação dada pela Lei
nº 15/2002.
O
legislador definiu, agora, o que são actos meramente confirmativos dizendo que
são “actos que se limitem a reiterar, com
os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”.
No entanto
existem excepções a este “princípio” de não impugnabilidade de actos
confirmativos, expressos no número 2
do referido artigo. Segundo este número estes actos podem ser impugnados quando
“o interessado não tenha tido o ónus de
impugnar o ato confirmado, por não se ter verificado, em relação a este ato,
qualquer dos factos previstos nos números
2 e 3 do artigo 59.º”.
Quanto aos
efeitos da sentença de impugnação de um acto meramente confirmativo esclarece o
número 4 que estes se são
extensíveis ao acto confirmado.
Quanto ao número 3 do artigo 53º, que refere a
impugnabilidade dos actos jurídicos de execução, de actos
administrativos confirmativos, está expresso que “só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um
conteúdo decisório de carácter inovador” - a inserção sistemática deste
regime neste artigo deve-se ao facto de, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, o “raciocínio subjacente a esta
construção é o mesmo que preside à construção da impugnabilidade de actos
meramente confirmativos”, assim não fazia sentido serem colocados noutro artigo
do CPTA.
Quanto aos
actos ineficazes o legislador continuou a estabelecer a regra da sua
inimpugnabilidade, ressalvando as inalteradas excepções.
Quanto à legitimidade
activa:
Neste ponto importa dizer que houve apenas uma grande
alteração.
Esta prende-se com a restrição da legitimidade activa nas acções impugnatórias intentadas por
órgãos administrativos relativamente a actos praticados por outros órgãos da
mesma pessoa colectiva. Os actos administrativos, ao contrário do que acontecia
até esta revisão de 2015, apenas podem ser impugnados por um órgão da mesma
pessoa colectiva quando “comprometam as
condições do exercício de competências legalmente conferidas aos primeiros para
a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam directamente
responsáveis”. Assim reduz-se o número de órgãos da mesma pessoa colectiva
que têm legitimidade para poder pedir a impugnação de um acto administrativo.
O artigo 56º que
trata da aceitação do acto administrativo, e que foi apontado como sendo uma
mudança na legitimidade por alguns, não traz uma verdadeira mudança. Não é
unânime que se trate rigorosamente de uma situação de legitimidade activa, mas
sim de “interesse em agir” pelo que, apesar de ter sido uma alteração ao regime
não é, maioritariamente, aceite que se integre esta alteração neste subtema de
legitimidade, como defende o Professor Mário Aroso de Almeida.
*Fica, no entanto, a nota de que com a alteração do CPTA
apenas está impedida a acção de impugnação a quem tenha aceite um acto que
apenas era anulável. Caso haja aceitação de um acto ferido de nulidade o autor
continua a poder impugnar o acto administrativo, o que não acontecia no
passado, em que a aceitação tinha o mesmo efeito para ambos os casos. Ou seja,
na redação anterior a impugnação estava-lhes vedada em qualquer um dos casos.
Prazos - artigo 58º CPTA:
É nesta temática que se notam as maiores diferenças trazidas
pelo Decreto-Lei nº214-G/2015. A duração dos prazos não se alterou uma vez
que continua a não haver prazo para a impugnação de um acto administrativo nulo
e um ano (caso o impugnante seja o Ministério Público) ou três meses (caso o
impugnante seja outro interessado) para a impugnação de actos anuláveis.
A alteração radical, então, prende-se com a forma como são
contados os prazos de impugnação. Os prazos contam-se “nos termos do artigo 279º do
Código Civil”, em vez do
Código do Processo Civil como estava expresso na antiga redação do artigo. Esta
alteração prende-se com a justificação de este prazo ser um prazo substantivo -
uma vez que é um prazo para o exercício de um direito, o direito de acção,
constitucionalmente garantido. No entanto, esta alteração que pretendia ser
“clarificadora” acabou por ser uma desvantagem para o particular uma vez que
causa uma maior incerteza quanto à contagem dos prazos de impugnação, uma vez
que existem algumas dúvidas na interpretação das alíneas b) e c) do artigo 279º do Código Civil. Na opinião do
Professor José Duarte Coimbra “a
segurança jurídica aponta indiscutivelmente não para a alteração do regime
(...) mas antes para a sua manutenção”. Apesar de alguns dos problemas de
interpretação das alíneas anteriormente referidas já estarem ultrapassadas, em
parte, considera-se que esta alteração não veio “clarificar”, o que pretendia
fazer.
No entanto outras alterações merecem reflexão.
O elenco das situações em que se pode, ainda, recorrer à
impugnação de actos administrativos decorrido o prazo de três meses previsto na
alínea b) do número 1 do artigo 58º do
CPTA também se alterou. Embora o justo impedimento e o erro continuem a ser
as mais importantes das causas que permitem a ultrapassagem do prazo de três
meses, na antiga redação não poderiam ser invocadas depois de decorrido o prazo
de um ano. Hoje é quase unânime quando se interpreta o artigo que se pode
impugnar um acto administrativo mesmo decorrido o prazo de um ano após a
prática do acto (ou da sua notificação).
Quanto ao termo inicial da contagem do prazo diz o número 1 do artigo 59º que só podem ser
impugnados os actos a partir do momento em que estes produzem efeitos, excepto
se se tratar de um acto ineficaz que possa ser contenciosamente impugnado - número 2 do artigo 54º CPTA. Assim a
alteração trazida pelo novo CPTA reforça a ideia de que o prazo apenas começa a
contar, salvo a excepção anteriormente apresentada, a partir do momento em que
o acto administrativo começa a produzir feitos.
Assim, podemos concluir que, para além da configuração do
modelo único de acção administrativa, os pontos apresentados foram as
maiores/mais profundas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº214-G/2015 em
matéria de impugnação de actos administrativos.
Rodrigo Milhano Pintão de Campos
Nº 140113082
Bibliografia:
- Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora
- Anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, AADFDL Editora
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