O novo regime do CPTA em matéria de impugnação de normas

O novo regime do CPTA em matéria de impugnação de normas.

Este post versará sobre a impugnação dos regulamentos administrativos na sequência e em consequência das alterações significativas introduzidas no CPTA, no ETAF e também no CPA.

O que devemos entender por regulamento administrativo? Todas as disposições unilaterais que sejam só gerais, ou só abstractas, para além das que possuam ambas as características.  

A revisão legislativa do CPTA não alterou, em aspectos essenciais, o modelo de Justiça Administrativa que estava consagrado em 2002, em matéria de impugnação de Regulamentos Administrativos. Tentou apenas aperfeiçoá-lo em função da experiência de uma década do novo processo administrativo, da evolução doutrinal e jurisprudencial e também das exigências práticas que, hoje em dia, conformam o exercício do poder Regulamentar da Administração Pública.

Ao nível dos meios processuais principais, todos os processos principais não-urgentes, incluindo os pedidos de “impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” e de “condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” - art. 37º/1 d) e e) do CPTA passaram a tramitar sob uma única forma de acção (a “acção administrativa”), que corresponde, no essencial, ao da anterior acção administrativa especial.

No plano substantivo, do ponto de vista da actividade administrativa, o regulamento Administrativo é visto, simultaneamente, como fonte de direito e enquanto forma de actuação administrativa de autoridade. Assim sendo, o regulamento constitui uma forma de agir da Administração que não só obriga os seus destinatários, como também vincula a futura actuação administrativa. 

Os regulamentos, quando vistos como fonte de direito, consubstanciam normas, isto é, regras jurídicas e, por isso, têm a natureza de critérios de decisão e servem de padrão de conformidade vinculativo da conduta dos particulares.

Por outro lado, quando vistos como forma de actuação administrativa, representam o modo de agere da Administração, logo, uma forma de prossecução dos fins públicos colocados a seu cargo. Interessam-nos os Regulamentos Externos, enquanto regulamentos que não esgotam o seu âmbito de aplicação nas relações que se processam no interior de uma pessoa colectiva pública.

Para controlar judicialmente o exercício do poder regulamentar temos a impugnação indirecta ou incidental de normas administrativas; a impugnação jurisdicional directa de normas administrativas; a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e a declaração de ilegalidade  com efeitos restritos ao caso concreto.

Estes mecanismos processuais são o corolário necessário da proliferação de normas jurídicas emanadas de órgãos administrativos, já que as decisões administrativas correspondem a um relacionamento multipolar, pois produzem efeitos susceptíveis de afectar um grande número de sujeitos.

Neste post abordarei apenas a impugnação indirecta ou incidental de normas administrativas e a impugnação jurisdicional directa de normas administrativas.

A impugnação indirecta ou incidental de normas administrativas

O que está aqui em causa é a validade do acto administrativo. O regulamento é apenas conhecido a título incidental.

A partir da Revisão de 2015, este tipo de impugnação passou a estar expressamente consagrado no art. 73º/3 CPTA. Assim, quando as normas regulamentares não sejam imediatamente operativas, pois necessitam de uma acto administrativo de aplicação, a sua ilegalidade pode ser invocada nos processos de impugnação de um acto administrativo que a tenha aplicado, por forma a obter a anulação desse acto. Por isto, dizemos que a questão da ilegalidade da norma é suscitada a “título incidental”, para sustentar a invalidade do acto concreto de aplicação, em processo dirigido contra esse acto.

A ilegalidade da norma regulamentar a “título incidental” pode ter um duplo fundamento: ilegalidade simples ou stricto sensu (por violação de actos normativos com o valor formal de lei, regulamentos e Directivas da UE, regulamentos que devam ser observados segundo a relação de prevalência estabelecida no art. 138º CPA, conjugado com o art. 143º/2 CPA) OU a inconstitucionalidade por violação directa da CRP ou dos princípios nela consignados (art. 277º/1 CRP, conjugado com o art. 143º/1 CPA).

A comprovação da ilegalidade do regulamento ou de alguma(s) das suas disposições conduz à sua desaplicação, mas só produz efeitos entre as “partes” do processo, levando, por isso, à anulação ou à declaração de nulidade do acto administrativo objeto da impugnação, e não à do regulamento, que permanece em vigor, ou seja, não se afastava o regulamento ilegal. Resultava então a anulação do acto administrativo, que vinha acompanhada da não aplicação do regulamento ao caso concreto. Estando perante uma questão de ilegalidade da norma aplicada no âmbito do processo dirigido contra o acto de aplicação a título incidental, se estivermos perante um vício que gera a anulabilidade, o prazo a ter em conta é o previsto para a impugnação do acto administrativo (art. 58º/1 CPTA) ou para a condenação à prática de acto administrativo devido (art. 69º CPTA) e não o estabelecido para a impugnação do regulamento ou de alguma(s) das suas normas, pois, neste caso, o que interessa é a anulação do concreto acto administrativo objecto da impugnação e não a anulação do regulamento. Os prazos são diferentes e devemos seguir os acima referidos.

É diferente o regime do art. 73º/2 CPTA (que se refere à aplicação de norma imediatamente operativa), em que há uma desaplicação da norma que decorre da apreciação de um acto administrativo, mas o legislador cria uma forma de invalidade- desaplicação da norma- apenas com efeitos de invalidade circunscritos ao caso concreto. Não faz sentido em termos lógicos uma apreciação de invalidade em termos e efeitos abstractos, pois está-se a pensar na norma- se viola a lei, viola todos os casos e não apenas aquele em concreto. Há, portanto, uma confusão lógica. Este art. tem uma formulação infeliz, pois confunde a desaplicação da norma com a declaração de ilegalidade. Pode também provocar problemas de legalidade, pois cria-se uma situação especial, discriminatória e que não tem qualquer justificação.

O art. 73º/3 CPTA estabelece, quanto à legitimidade activa, que o lesado, o Ministério Público ou qualquer das pessoas e entidades nos termos do nº2 do art. 9º “podem suscitar a questão da ilegalidade da norma aplicada no âmbito do processo dirigido contra o acto de aplicação a título incidental, pedindo a desaplicação da norma”. Faz sentido que essa legitimidade sobre a impugnação jurisdicional do acto administrativo que aplica uma norma regulamentar ilegal seja alargada aos legitimados à impugnação de actos administrativos, nos termos do art. 55º CPTA ou por qualquer um dos legitimados para o pedido de condenação da Administração à prática de acto devido, nos termos do art. 58º CPTA? Devemos considerar que sim, pois           o que está a ser directamente impugnado é o acto administrativo que teve por base o regulamento, logo, a legitimidade deve ser alargada nos termos dos arts. 55º e 58º CPTA.

As normas administrativas podem ser incidentalmente desaplicadas no âmbito do processo de impugnação de um acto administrativo, quando a impugnação se fundamente quer na ilegalidade, quer na inconstitucionalidade dessas normas. É, por isso, permitido aos Tribunais Administrativos que desapliquem o regulamento inconstitucional ou ilegal aos feitos submetidos a julgamento, ou seja, que julguem incidentalmente dessas questões e vícios regulamentares, com efeitos circunscritos ao processo de impugnação do acto administrativo que aplique esse regulamento.

Se se tratar de vícios de inconstitucionalidade, é de frisar que o juiz administrativo tem acesso directo à CRP, nos termos do seu art. 204º. Note-se também que, se se tratar de uma decisão de recusa de aplicação de normas constantes de decreto regulamentar, há lugar, por força do art. 280º/3 CRP, a recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, a interpor pelo Ministério Público.

A impugnação jurisdicional directa de normas administrativas

Esta figura possui entre nós, desde 1997, consagração constitucional expressa, figurando no elenco das garantias contenciosas ou jurisdicionais dos particulares perante o poder normativo da Administração Pública, tal como expresso no art. 268º/5 CRP.

A lei processual prevê um conjunto de meios de impugnação jurisdicional directa de normas administrativas. Pode pedir-se, nestes processos, a declaração de ilegalidade das normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo (invalidade própria) ou decorrentes da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação (invalidade derivada), nos termos do art. 72º/1 CPTA.

Nos termos dos arts. 72º e ss do CPTA há uma dualidade de regimes de impugnação das normas regulamentares, consoante o âmbito de eficácia da pronúncia que é pedida ao Tribunal. Assim, o Código prevê dois tipos de pronúncias judiciais: a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e a declaração de ilegalidade com efeitos restritos ao caso concreto. Cada um destes regimes pressupõe pressupostos processuais diferentes, no entanto, em qualquer dos pedidos a impugnação de normas a título principal pressupõe, desde 2015, a sua imediata operatividade.

Na antiga versão do art. 73º CPTA não se exigia a operatividade imediata para o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, desde que tivesse havido três casos concretos de desaplicação.

Carolina Soares de Sousa 

Nº 140113116

Bibliografia: 

• SILVA, Vasco Pereira da,  - “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Coimbra, Almedina, 2005
• Cadernos de Justiça Administrativa