No final de contas, um final feliz

No final de contas, um final feliz:

O Contencioso Administrativo, marcado por sucessivas reformas legislativas, vem sendo alterado, ao longo dos anos, no sentido de um cada vez maior alargamento do seu âmbito de jurisdição. 

Surge a palavra “alargamento” e automaticamente a associamos ao artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (adiante designado de ETAF), que se encarrega da função de delimitar a intervenção da Justiça Administrativa.

Essa delimitação é considerada por muitos autores como a “mais significativa” inovação trazida pela Reforma de 2015, introduzida pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro, com fundamento em dois aspectos principais: a sua relação material com o artigo 1º/1 do ETAF e o aditamento de novos de litígios que são entregues à jurisdição administrativa a fim de serem dirimidos.

Deu-se, portanto, uma vez mais, uma expansão das “das relações jurídicas administrativas”.

É na casa de partida que somos transferidos para o referido artigo 4º ETAF, na medida em que o artigo 1º do ETAF remete para o o mesmo a definição do âmbito de jurisdição administrativa.

Embora suprido o termo “nomeadamente”, mantém-se a cláusula aberta presente na alínea o) do artigo 4º/1 do ETAF. Com efeito, permanece um elenco suficientemente universal e apto a incluir na competência da jurisdição administrativa o conjunto das relações jurídicas administrativas, ainda que não enumeradas expressa e taxativamente no artigo 4º do ETAF, desde que, de acordo com o disposto no artigo 212º/3 da Constituição da República Portuguesa (adiante designada CRP), a matéria em causa se possa subssumir ao conceito de relação jurídica administrativa.

É patente o desejo de englobar e acumular num só artigo, por sua vez extenso, todo o universo do Contencioso Administrativo. Reflecte deste modo o receio do legislador em deixar de fora situações susceptíveis de ficarem sujeitas à Justiça Administrativa. 

É, portanto, adoptada uma lógica ampla de delimitação do Contencioso Administrativo, resultado esse que acaba por ser garantido pela técnica, embora peculiar, exemplificativa e aberta. 

Consequentemente, é conferida eficácia prática ao disposto no artigo 268º/4 da CRP que impõe a tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados.

Após uma análise global da redacção actual do artigo 4º do ETAF, por confronto com a redação prévia à Reforma de 2015, destaco como principais inovações as matérias da actividade contratual e responsabilidade civil da Administração Pública, no entanto, debruçar-me-ei apenas sobre o âmbito contratual.
É evidente a manutenção da adopção de uma diversidade de critérios de qualificação do Contencioso Administrativo, diversidade essa que levanta algumas dificuldades na tarefa de delimitação dos domínios incluídos e excluídos do âmbito da jurisdição administrativa. Isto é, embora revista, esta norma manteve a sua amplitude originária.
De facto, já o ETAF de 2002 estabelecia uma enumeração exemplificativa dos litígios sujeitos à jurisdição administrativa, enumeração essa definida pela positiva mas também pela negativa, no sentido de definir os litígios excluídos da Justiça Administrativa.

No âmbito dos litígios contratuais, rege a alínea e) que acaba por ser um agrupamento das antigas alíneas b), e) e f). 
Relativamente ao disposto na alínea b), foi retirada a expressão “bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração”, substituindo-se ainda a referência a pessoas colectivas de direito público pelos órgãos da Administração Pública. 

O legislador em 2002, nas antigas alíneas e) e f), optou por sujeitar à jurisdição administrativa as “questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público” e ainda as “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”. 

Com efeito, percebe-se que o legislador elegeu uma posição dualista dado que: relativamente ao Contencioso pré-contratual, o critério escolhido foi o critério da natureza do procedimento na medida em que os contratos submetidos a um procedimento pré-contratual de direito público ficariam sujeitos à jurisdição administrativa; já no que diz respeito ao Contencioso Contratual, o critério que prepondera é o critério substantivo uma vez que ficam sujeitos ao Contencioso Administrativo o conjunto de contratos submetidos a um regime substantivo de Direito Público.

Assim, ficam abrangidos os contratos celebrados entre pessoas colectivas de direito público, entre estas e pessoas colectivas de direito privado e, ainda, entre pessoas colectivas de direito privado; assim como os actos pré-contratuais constantes de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.

Todavia, actualmente, tudo se resume a uma única alínea, referindo-se apenas a “validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.

Embora unificado o critério de delimitação do Contencioso Administrativo no tocante à fase contratual em causa, ie, pré-contratual ou efetivamente contratual, veio o legislador adoptar uma nova visão dualista: por um lado, o regime jurídico público e, por outro, os sujeitos em causa.

Novidade trazida é portanto a adopção do critério orgânico a título principal posto que o legislador sujeita à jurisdição administrativa os contratos celebrados por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes (entidades essas elencadas no Código dos Contratos Públicos, aprovado pela lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro), sendo que na versão anterior o critério orgânico tinha um mero papel secundário.

Compreende-se, após uma contraposição de ambas as redacções, que ficam apenas cobertos pelo Contencioso Administrativo os contratos públicos, isto é, os que são celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública. Ficam pois excluídos todos os contratos de direito privado celebrados pela Administração Pública ainda que submetidos a um procedimento pré-contratual de direito público.

Foi intenção do legislador subordinar à apreciação dos tribunais administrativos todos os litígios pré-contratuais e contratuais sujeitos à legislação sobre contratação pública.

Posto isto, exigência fundamental prende-se com o recurso à legislação sobre contratação pública, desde logo, o CCG (Código dos Contratos Públicos) assim como as Directivas Europeias sobre a contratação pública, uma vez que, ainda que se trate de contrato celebrado pela Administração Pública e, portanto, de contrato público, uma vez excluído da aplicação desta mesma legislação, excluída fica também a sujeição do mesmo à Justiça Administrativa.

Destaca-se ainda a referência a “contratos administrativos”, conceito este, também, definido no Código dos Contratos Públicos que data de 2008, o que reflecte a estranha e desadequada retoma da dicotomia contrato administrativo / contrato de direito privado da Administração que, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, é vista como uma “separação esquizofrénica”. 

Uma vez alcançada uma visão unitária de sujeição de todo o universo contratual à jurisdição administrativa, impulsionada pela doutrina e Direito Europeu com base no reconhecimento e valorização dos aspectos comuns dos contratos administrativos e dos contratos de direito privado da Administração, como sugere a Professora Maria João Estorninho, vem o legislador recuperar tal esquizofrenia mediante a introdução de uma categorização dos contratos.

Em sede de conclusão, noto que, embora a subsistência de critérios esquizofrénicos e dualistas que dificultam a aplicação do artigo 4º do ETAF e a correspondência de âmbitos de aplicação das diferentes alíneas, tem nota positiva o resultado final conseguido pelo legislador, dado que é manifesta a constante expansão do âmbito de aplicação da jurisdição administrativa e tentativa de abarcar no campo de aplicação do Contencioso Administrativo a generalidade da actividade pública.

Deste modo, termino, dizendo: “no final de contas, um final feliz”.

Bibliografia:

SILVA, Vasco Pereira da (2009) O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as ações do Novo processo Administrativo. 2ª Edição. Coimbra: Almedina.

GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernando; SERRÃO, Tiago (coord). O anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate. Lisboa: AAFDL, 2014. 

MARTINS, Lopes Licínio. Âmbito de jurisdição administrativa no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais revisto. Caderno de Justiça Administrativa nº 106, 2014.

Código de Processo nos Tribunais administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais anotados - Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira.

                                                                                                                        Madalena Reynolds - nº 140113065