Em busca do contencioso administrativo
simplificado
O aumento de casos
na justiça administrativa e a incapacidade de resposta do sistema a esta
evolução marcavam a necessidade de uma profunda reforma no sistema existente.
Com esta reforma, o legislador pretendeu alcançar uma justiça administrativa
agilizada e simplista através da aproximação do processo administrativo ao
processo civil, tal como se encontra regulado no Código de Processo Civil. De
modo a suprimir as necessidades e deficiências do sistema surgiu o novo
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei nº
13/2002, de 19 de Fevereiro e o Código de Procedimento dos Tribunais
Administrativos (CPTA) aprovado pela Lei nº15/2002, de 22 de Janeiro que
entraram em vigor a 1 de Janeiro de 2004.
Em primeiro lugar,
importa entender o modo de organização, estrutura e divisão dos poderes de
todos os tribunais administrativos. A questão da competência dos tribunais ser
aferida em função do autor do auto e do meio processual atual, o distanciamento
entre o tribunal e o cidadão decorrente do grande número de pedidos que
deveriam ser efetuados em primeira instância no Supremo Tribunal Administrativo
e no Tribunal Central Administrativo com sede em Lisboa e ainda o facto destes
não serem verdadeiros tribunais de recurso constituíam algumas fissuras que espelhavam
a necessidade de revisão do regime.
O novo modelo alargou
os poderes do Supremo Tribunal de Justiça e dos Tribunais Centrais
Administrativos facultando os poderes adequados para que funcionem como
tribunais superiores e eliminando os poderes de primeira instância que
anteriormente lhe tinham sido atribuídos. Neste sentido, estes tribunais
assumem-se como tribunais de recurso para as decisões tomadas pelas autoridades
administrativas (artigo 37º ETAF). Por outro lado, é necessário determinar o
valor da causa uma vez que os códigos judiciais remetiam para critérios
estabelecidos pela lei do processo administrativo. Estas regras relativas ao
valor da causa assim como o regime de alçadas são importantes para determinar o
número de juízes necessários (artigo 31º a 34º do CPTA). Sempre que o valor da
causa exceda a alçada da primeira instância, o julgamento é efetuado por três
juízes e não por um juiz singular. A alçada dos tribunais administrativos de
círculo corresponde à dos tribunais judiciais de primeira instância e a do
Tribunal Central Administrativo à da Relação (artigo 6º ETAF). No entanto,
existem várias situações como a improcedência de pedidos de intimação para direitos,
liberdades e garantias ou quando se pretenda recorrer de uma sentença que ponha
termo ao processo sem que tenha existido pronúncia sobre o mérito da causa, em
que é sempre admitido recurso (artigo 142º/3 CPTA).
Pretendendo alcançar a
evolução do contencioso administrativo, esta reforma incidiu ainda sobre a
definição de várias regras necessárias para o funcionamento interno dos
tribunais administrativos. A necessidade de ultrapassar alguns obstáculos
processuais existentes levou o legislador a introduzir novos mecanismos e
eliminar passos desnecessários tendo em vista um processo mais célere. Esta
reforma é marcada pela simplificação processual que deve ser analisada em duas
vertentes separadas. Numa primeira fase, é relevante entender quais as inovações
nos meios processuais:
1.Custas judiciais:
o
sistema de custas judiciais na jurisdição administrativa sofreu profundas
alterações. O legislador optou por consagrar o princípio geral de subordinação
do Estado e outras entidades públicas ao pagamento das custas judiciais tendo
em vista a diminuição de recursos e outros meios processuais que na maioria dos
casos são infundados e promovendo a resolução alternativa de litígios. No
entanto, este princípio – aprovado por unanimidade – não abrange a atividade do
Ministério Público que ainda usufrui de isenção nas ações e nos processos para
o qual tenha legitimidade. Apenas não se aplica aos réus quando lhes caiba o
pagamento das custas.
2.Meios de prova: o novo código
exclui a restrição dos meios de prova admissíveis, permitindo que, nas
situações em que atualmente se admite apenas a prova documental, seja possível
utilizar todos os meios admitidos em processo civil (artigo 90º/1 CPTA). Isto
significa que, em qualquer processo julgado em primeira instância, seja qual
for o meio processual a utilizar, se admita a produção de prova através de
qualquer meio.
3.Legitimidade
processual: verificam-se grandes inovações no sistema de meios
processuais adoptados (artigo 10º CPTA). O regime permite a cumulação de todos
os pedidos que respeitem à mesma relação material controvertida. Para que se
possa admitir a cumulação de pedidos, é necessário encontrar critérios para
aferir a legitimidade passiva nos vários tipos de pedido. Quando o pedido tenha
como objeto uma ação ou omissão de uma entidade pública, a parte demandada é a
pessoa coletiva pública ou, no caso do Estado, o ministério cujo órgão tenha
adoptado ou deva adoptar o ato ou comportamento em causa (artigo 10º/1 CPTA).
Se o pedido tiver por objeto um ato ou omissão de entidade administrativa
independente destituída de personalidade jurídica, tem legitimidade passiva a
pessoa coletiva ou ministério em que essa entidade se insira (artigo 10º/3
CPTA). Caso o autor tenha indicado como parte demandada um órgão de uma pessoa
coletiva ou ministério, a ação considerar-se-á proposta contra essa pessoa ou
ministério, sem possibilidade de indeferimento liminar ou necessidade de
qualquer correção de petição (artigo 10º/4 CPTA).
4.Garantia de
igualdade das partes no processo: este novo código atribuiu especial
importância à igualdade de tratamento entre todas as entidades públicas e
privadas envolvidas no procedimento. Para além disso, previu-se ainda que o não
cumprimento das ordens judiciais dentro de um determinado período de tempo
tinha como consequência o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória
(artigos 44º e 84º do CPTA). Outra das inovações centra-se na possibilidade da
condenação do Estado e de outras entidades que atuem de má fé (artigo 6º CPTA).
Face a um pedido dirigido à prática do ato administrativo devido, o tribunal
pode condenar a Administração à prática desse ato bem como à adopção dos demais
comportamentos que não consubstanciem atos administrativos.
Para além dos tópicos
apresentados, é ainda importante ter em conta três grandes novidades. Em
primeiro lugar, relativamente à cumulação
de pedidos, o novo código adopta um principio de livre cumulação de pedidos
(sempre que a causa de pedir seja a mesma e que os pedidos se encontrem numa
relação de dependência). O facto de aos pedidos corresponderem diferentes meios
processuais não obsta à cumulação seguindo-se então os termos da ação
administrativa especial (artigo 5º/1 CPTA). Ainda neste campo, o legislador
espelhou a preocupação de enumerar de forma pormenorizada as cumulações
possíveis (artigo 4º/2 e 47º/2 CPTA). Exemplo: já é possível a cumulação do
pedido de anulação de um ato administrativo com a anulação ou declaração de
nulidade do contrato que dele dependa. Relativamente aos meios processuais, são adoptados dois novos meios nos termos do
artigo 35º do CPTA: a ação administrativa comum, que segue os termos do
processo civil, e a ação administrativa especial que segue a tramitação própria
do CPTA. Nos termos do artigo 46º/2 do CPTA, os pedidos relativos à impugnação
de atos administrativos, condenação da prática de atos administrativos devidos
e os pedidos de declaração de ilegalidade de regulamentos são formulados tendo
em conta a ação administrativa especial. Ou seja, eliminou-se o meio processual
especifico para a anulação de atos administrativos. Por último, foram ainda
consagrados vários meios processuais
urgentes autónomos relativamente aos meios processuais principais. Tomamos
como exemplo os processos relativos ao contencioso eleitoral, intimação para
defesa de direitos, liberdades e garantias, providências cautelares, entre
outras (artigo 36º CPTA).
Num segundo plano, é
essencial compreender também os principais traços e inovações nas tramitações
processuais no Contencioso Administrativo.
Surgem então várias mudanças que carecem especial atenção:
1.Prazo de
impugnação dos atos administrativos: o prazo geral para a oposição de atos
administrativos foi alargado para três meses (artigo 58º/2 CPTA). No entanto,
existem algumas situações em que o prazo é alargado verificados alguns casos
especiais consagrados na lei (artigo 58º/4 CPTA). Apesar desta inovação, o
Ministério Público mantém a possibilidade de impugnação de atos administrativos
no prazo de um ano (artigo 58º/2/alínea a) do CPTA).
2.Atos
administrativos objeto de recurso: O CPTA abandona o conceito tradicional do
carácter definitivo conferido ao ato administrativo permitindo – em sede de
ação administrativa especial – a impugnação de qualquer ato com eficácia
externa independentemente de se encontrar inserido num procedimento
administrativo (artigo 51º/1 CPTA). Foi ainda criada uma reclamação
administrativa (artigo 59º/4 CPTA) que comporta vantagens para os particulares
uma vez que, sempre que a resposta não
for favorável, existe a possibilidade de impugnar contenciosamente o
ato.
3.Alargamento do
objeto da ação: com esta nova alteração, é possível o alargamento do pedido
a novos atos praticados no procedimento quando se trate da impugnação de ato
administrativo em sede de ação administrativa especial (artigo 63º CPTA).
4.Recusa oficiosa
da petição pela secretaria: no âmbito da ação administrativa especial e
tal como acontece nas áreas cíveis do procedimento, a secretaria pode recusar
oficiosamente a petição inicial quando determinados requisitos não se encontram
cumpridos (artigo 80º CPTA).
5.Citações e
notificações: é previsto neste código que a citação dos contra
interessados na ação administrativa especial ocorra em simultâneo com a da
entidade pública demandada, sendo diretamente efetuada pela secretaria do
tribunal (artigo 81º CPTA). É agora possível a citação por anúncio quando os
contra interessados sejam em número superior a 20 (artigo 82º CPTA).
Ao lado destas
novidades, o legislador consagrou ainda o princípio
da correção oficiosa dos atos processuais: detectadas deficiências nos
documentais processuais, o tribunal poderá corrigi-las oficiosamente havendo
apenas lugar à intervenção das partes para aperfeiçoamento das mesmas quando se
trate de uma solução mais vantajosa (artigo 88º CPTA). No âmbito desta reforma,
o Ministério Público tem a possibilidade
de participar na tramitação: ele passa a pronunciar-se sobre o mérito da
causa embora de forma limitada. A sua pronúncia tem por objeto a defesa dos direitos
fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes e a
identificação de vícios de inexistência ou nulidade quanto a atos que tenham
sido objeto de impugnação contenciosa. Quando os casos não apresentem
especificidades em relação a outros anteriormente apreciados ou a pretensão se
revele manifestamente infundada, admite-se uma decisão sumária por remissão para jurisprudência anterior (artigo
94º/3 CPTA).
Através desta importante
reforma que marca o século XXI, foi possível alcançar “um processo
administrativo que concretiza de forma adequada os modelos constitucional e
europeu de uma Justiça Administrativa plenamente jurisdicionalizada e destinada
à proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares”.
Bibliografia
- · PEREIRA DA SILVA, Vasco – “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Coimbra, Almedina, 2005
- · AROSO DE ALMEIDA, Mário – “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 2007
- · Temas e Problemas de Direito Administrativo (e-book – Instituto de Ciências jurídico-públicas), 2002. Coordenação por Vasco PEREIRA DA SILVA
- · SILVEIRA, João Tiago da - “A Reforma do Contencioso Administrativo”, in Revista Jurídica AAFDL nº25, 2002, pág. 441 e seguintes
- · LORENA BRITO, Miguel, “A Reforma do Contencioso Administrativo”, in Advocatus Business Guide, 2016
- · “Guide to the Portuguese Administrative Justice Reform” (Ministério da Justiça – Gabinete de Política Legislativa e Planeamento).
Ana Rita Martinho (140113027)
Sem comentários:
Enviar um comentário