Reunidos
à mesa estavam os grandes administrativistas portugueses e um guardanapo era
pouco…
Um dia. Uma mesa redonda. Um
conjunto de mentes brilhantes do Direito Administrativo. E um guardanapo de
papel. Tudo junto: o impulso para a reforma do Contencioso Administrativo. O ano de 2004 ficou marcado na História do
Contencioso Administrativo como um ano de reforma. Esta reforma era, por parte dos
administrativistas, muito desejada, devido aos profundos traumas da infância
difícil do Contencioso. Em Portugal,
antes de 2004 existia um problema de «divórcio» entre a Constituição e a
realidade, na medida em que, a lei não correspondia minimamente ao que estava
na Constituição. Isto era, de facto, um problema grave e essencial no quadro do
Estado de Direito que não estava resolvido.
A palavra chave para entender a
Constituição é compromisso. O legislador
constituinte optou por estabelecer um compromisso dilatório adotando o método
da acumulação na feitura da constituição formal, procedendo à unificação
jurídica de princípios ideologicamente antagónicos, remetendo a forma e a
medida da sua realização para a prática constitucional. A Constituição 1976
marca uma rutura com a realidade que até aí existia. No quadro da Constituição 1933
(numa lógica de Estado Social associada a um Estado Autoritário) o modelo de
justiça administrativa era o modelo liberal - o sistema do administrador juiz.
No quadro da lógica da Constituição 1933 os Tribunais Administrativos não eram
verdadeiros tribunais (integravam-se na presidência do Conselho de Ministros,
estavam sobre a direção do Presidente deste Conselho). Em Portugal, até 1977
não havia um sistema jurisdicionalizado de execução das sentenças, pelo que, executar
uma sentença era entendido, nas palavras do Professor Marcelo Caetano, como um
momento gracioso, ou seja, uma «gracinha» sendo que, a última palavra cabia à
Administração. Assim, apesar da Constituição 76 e das suas revisões posteriores,
estabelecerem um Contencioso cada vez mais pleno e subjetivado, até à entrada
em vigor da reforma de 2004, vai manter-se uma situação de conflito entre o
modelo constitucional e a legislação do processo administrativo, que gera graves
problemas de identidade do Contencioso.
A verdade é que, num Estado de Direito, não pode haver uma total
discrepância entre a constituição formal e a constituição material sob pena de
uma total esquizofrenia jurídico-constitucional.
Em 1982 o legislador dá mais um passo no
sentido do novo direito do Contencioso Administrativo: ainda que o passo não
seja grande, é acentuada a vertente de proteção jurídica individual, o que necessariamente
implementava uma dimensão acrescida de subjectivização do Contencioso. O
legislador manteve a garantia constitucional do direito de recurso (contratos
administrativos definitivos e executórios), mas acrescentou que estes atos eram
independentes da forma (noção material de atos administrativos) e acrescentou
que os mesmos deveriam visar direitos e garantias dos indivíduos. Ao nível da noção de ato administrativo, o
compromisso constitucional modificou-se, isto porque, se por um lado, se mantem
ainda a noção de ato definitivo e executório, por outro lado, adota-se uma
conceção material de ato administrativo, ao permitir impugnação de decisões
individuais e concretas, mesmo se disfarçadas de regulamento ou lei.
Na sequência da revisão de 1982, ocorreu uma reforma muito importante que se
traduziu em dois diplomas legislativos:
1.
Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF;
2.
Lei
do Processo dos Tribunais Administrativos
A reforma
de 84\85 estabeleceu um conjunto de matérias: a possibilidade de recurso
contencioso contra atos administrativos independente da forma; a organização do
recurso de anulação como um verdadeiro processo de partes, em que o particular
e a administração possuem igual possibilidade de intervir no processo, nos termos
do princípio do contraditório; possibilidade de impugnação contencioso dos
regulamentos administrativos, ainda que através de uma duvidosa bipartição de
meios processuais em recursos e em declarações de ilegalidade de regulamentos e
a criação de um novo meio principal – a ação para o reconhecimento de direitos
ou interesses legalmente protegidos, complementar do recurso de anulação. Em
1985 mudou muita coisa, na medida em que se estabeleceu um princípio de
igualdade de partes e novos meios processuais. Contudo, em 1985 também ficou
tudo na lógica das “meias tintas”: a
Administração era uma parte, mas o legislador chamava-lhe autoridade recorrida
e não parte (o que, para alguns, parecia mostrar uma posição diferente da
Administração ainda que a Administração e o particular continuassem a ter as
mesmas hipóteses de intervenção no processo). Assim, ainda que a reforma de 84\85 tenha sido importante,
não foi decisiva e foi incompleta, na medida em que, em 1985 o legislador
resolveu fazer uma nova lei, mas não revogou as leis anteriores do Contencioso
e, para piorar toda a situação, veio dizer que elas se mantinham em vigor.
Se isto era assim, a Revisão de 1989
implicou que o legislador constituinte mudasse radicalmente a realidade
constitucional no sentido da respetiva jurisdicionalização e subjetivação.
Assim sendo, o legislador em 1989 vai deitar «para o caixote do lixo» o recurso
de anulação e o ato definitivo e executório. Também aqui se verificou uma
alteração do compromisso originário da Constituição conduzindo, em simultâneo,
tanto à subjectivização do recurso contencioso como à transformação do ato
administrativo. A Constituição estabelece, por um lado, o direito de impugnação
de atos administrativos lesivos dos direitos dos particulares e, por outro lado,
um direito de acesso à justiça administrativa para proteção dos direitos dos
particulares, independentemente do meio processual (principal, acessório e
complementar) que estivesse em causa. O direito fundamental que a Constituição
garantia era o direito de recurso contencioso, ou seja, correspondia ao
direito fundamental de ir a tribunal pedir a anulação de atos administrativos.
O que estava em causa ainda era o recurso
da anulação - sendo que a Constituição dizia que o recurso de anulação
incidia sobre atos definitivos e executórios. A Constituição tinha uma visão
autoritária de ato administrativo que vinha de 1933 e que a Constituição 76
continuava. Logo, o velho Contencioso Administrativo ainda estava na
Constituição. Portanto, compromisso existia também quanto à noção de ato
administrativo: mantinha-se a ideia autoritária de ato, sendo a garantia
constitucional de recurso contencioso delimitada em razão da definitividade e
da executoriedade. Por outro lado, a Constituição apontava já para uma nova noção
de ato, emitido no decurso de um procedimento e com a participação dos
particulares.
Foi em 1989 que se estabeleceu que os
Tribunais Administrativos e os Tribunais Fiscais constituem uma jurisdição
própria e reconhece-se que a justiça administrativa tem como objetivo dirimir
os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais o que é
decisivo tanto do ponto de vista substantivo como do processual.
· Da perspetiva
substantiva, o legislador constituinte afastava, assim, o ato
administrativo e adota a teoria da relação jurídica administrativa como nova
figura central, significando isso que o particular deixou de ser entendido como
um administrado, um mero objeto do poder, para passar a ser um sujeito de
direito que estabelece relações com a administração.
· Do ponto
de vista processual, olha-se para o Contencioso como uma realidade
objetiva e limitada à verificação da legalidade enquanto que agora, o
particular e a Administração passam a ser considerados como sujeitos processuais,
num processo de partes, que tem como principal objetivo a proteção dos direitos
individuais.
A revisão constitucional 1997 veio
introduzir outra alteração ao compromisso constitucional em matéria de
Contencioso, no sentido da sua total jurisdicionalização e subjectivização.
Isto porque, o legislador constituinte para além de reafirmar as grandes opções
de 1989 vai agora introduzir um modo novo de garantia constitucional de acesso à justiça administrativa que
passa, não só, pela colocação no centro
do Processo Administrativo do princípio da proteção plena e efetiva dos
direitos dos particulares, como também, pela consagração de um sistema de plena
jurisdição, em que o juiz goza de todos os poderes necessários e adequados à
proteção dos direitos dos particulares, independentemente dos meios processuais
que estiverem em causa, ou de se tratar de tutela principal, cautelar ou
executiva e, ainda, pela inclusão expressa do direito fundamental de impugnação
de normas, no conteúdo amplo da garantia constitucional.
O texto
originário da Constituição 76 significou um verdadeiro batismo do Contencioso
Administrativo, libertando-o do pecado original de ligação da Administração à
justiça, ao proceder à plena jurisdicionalização dos Tribunais Administrativos.
Só que esta nova realidade do Contencioso surge no texto originário da
Constituição 76, no quadro de um duplo
compromisso:
1.
AO NÍVEL DO MODELO DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA
·
Modelo totalmente jurisdicionalizado;
·
Modelo destinado à tutela dos direitos dos
particulares, que se manifesta na qualificação dos Tribunais Administrativos
como verdadeiros tribunais;
·
Consagração de um direito fundamental de
acesso à justiça administrativa;
· Mas
também o modelo herdado da ordem constitucional anterior mais virado para a
ideia de auto-controlo da Administração do que para a proteção dos
particulares, limitado em termos de meios processuais e de atos suscetíveis de
fiscalização e que se manifesta no facto do recurso à justiça se referir
exclusivamente ao recurso de anulação, desconhecendo a existência de outros
meios processuais.
2.
AO NÍVEL DA NOÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO
·
O ato administrativo era entendido como
definitivo e executório, como critério de recorribilidade.
Feita a análise de todas
estas reformas e das escolhas legislativas que as subjazem, resta dizer que, o
sucesso ou insucesso de tais reformas depende do modo como forem aplicadas e
executadas na vida quotidiana dos tribunais administrativos e fiscais, isto é,
por parte dos sujeitos da Justiça Administrativa. Quanto à aplicação deste
modelo de Justiça Administrativa, e na linha de pensamento do Professor Vasco
Pereira da Silva, o balanço das sucessivas reformas é positivo e garante uma
prestação global mais equitativa de eficaz da justiça.
Carolina Carvalho dos Santos
Nº 140113113
Bibliografia:
- SILVA, Vasco Pereira da- O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Coimbra, Almedina, 2005.
- Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso
de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do
Contencioso Administrativo, Almedina, 2007
- ALMEIDA, Mário Aroso de- Manual
de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2016
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