Considerações acerca do Regime Jurídico da Ação Popular

Historicamente, o instituto da ação popular nasceu no Direito Romano e foi consagrado no ordenamento jurídico português com as Ordenações Manuelinas e Filipinas no intuito de conservar ou defender bens públicos. 

Foi, mais tarde, abordado na Carta Constitucional de 1824 tendo em conta os crimes praticados pelos juízes mas foi em 1842 que veio também aplicar-se ao controlo jurisdicional da legalidade dos atos da Administração Pública através do Código Administrativo, Código esse que apenas em 1878 passou a considerar que a ação popular podia ainda suprir as omissões da Administração Local. 

Atualmente, reconhece a Constituição da República Portuguesa, o direito de ação popular enquanto direito fundamental inserindo-o na Parte I (Direitos e Deveres Fundamentais) do Título II (Direitos, Liberdades e Garantias) do Capítulo II (Direitos, Liberdades e Garantias de Participação Política). 

A nossa Constituição consagra, assim, um instrumento de natureza jurídica que permite aos cidadãos um papel ativo na defesa de interesses: 

Art 52º/3

“É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

1. Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural;
2. Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”. 

Do citado preceito podemos extrair que qualquer cidadão ou associação destinada à prossecução dos interesses que, a título exemplificativo, são enumerados no preceito, ou outras de cariz egoísta é titular deste direito fundamental. 

Além disto, é também de fácil compreensão que o fim último da ação popular será o da proteção de interesses difusos - saúde pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, etc. -, ié, dos interesses que todos os cidadãos que integram a comunidade partilham. 

Resulta ainda que as atuações lesivas dos interesses em causa podem ser imputadas quer a entidades públicas como a entidades privadas; que a ação pode ter eficácia preventiva no sentido de inibir comportamentos, eficácia repressiva caso o seu intuito seja o de eliminar atos administrativos ou eficácia indemnizatória nos casos em que o(s) lesado(s) - o(s) qual(is) pode(m) não corresponder ao autor da ação - pretenda(m) obter certa compensação.    

Assim sendo, é fácil concluir por um alargamento da legitimidade processual ativa a todos os cidadãos independentemente da existência de um interesse individual ou da relação específica que estes estabeleçam com os interesses em causa. 

Isto porque interesses difusos são aqueles que se encontram enraizados na própria sociedade, a sua titularidade é afinal uma pluralidade indefinida de sujeitos e se reportam a bens indivisíveis e insuscetíveis de apropriação individual por cada um dos cidadãos. 

O direito de acção popular aparece, pois, como um instrumento individual adequado à natureza dos bens difusos, permitindo que qualquer cidadão desencadeie os mecanismos processuais adequados à tutela de bens de natureza essencialmente social e coletiva. 

Sob pena de inconstitucionalidade por omissão, o legislador concretizou a cláusula constitucional através da Lei n.º 83/95 de 31 de agosto – Lei de Ação Popular.

Este regime estabelece, a nível da legitimidade processual ativa, que a mesma é conferida a qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis, às associações e fundações defensoras dos interesses referidos (Art 2º/1), às autarquias locais, relativamente aos interesses de que sejam titulares residentes na área da sua circunscrição (Art 2º/2), e ao Ministério Público (Art 16º). 

Quanto às associações e fundações, indica o Art 3º que a sua legitimidade depende da verificação da sua personalidade jurídica, da previsão dessa legitimidade nas suas atribuições e objetivos estatuários, e do não exercício de qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais.

Outras normas da Lei nº 83/95 de 31 de agosto que devemos ter presentes são os Arts 13º, 17º e 18º, através dos quais se assume que o juiz intervenha ativamente no processo, desde logo, porque pode indeferir a petição quando seja manifestamente improvável a improcedência do pedido, porque promove a recolhe de provas e ainda porque pode conferir efeito suspensivo a um recurso por forma a evitar danos dificilmente ou até mesmo irreparáveis.

Os Arts 14º e 19º dizem ainda que com este sistema o autor representa, com dispensa de mandato, todos os demais titulares dos direitos e interesses em causa que não tenham exercido o direito de auto-exclusão do Art 15º, ainda que o caso julgado abranja todos os titulares destes direitos mesmo que estes não tenham exercido o direito de auto-exclusão. Neste sentido, a sentença será publicada, a expensas da parte vencida.

Finalmente, parece de especial relevância a norma do Art 25º segundo a qual os titulares do direito de ação popular têm o direito de denúncia ou participação ao Ministério Público, por violação dos interesses previstos nesta Lei que revistam natureza penal. 

Quanto ao CPTA veio, a certa altura, o Professor Vasco Pereira da Silva defender que não fazia sentido considerar apenas os  os Arts 1º e 2º da lei da ação popular já que necessário era compreender que a realidade da ação popular apenas poderia existir quando não houvesse interesse direto. Ié, enquanto que a ação para defesa do direito é para os que têm interesse (são diretamente afetados), a ação popular só existe quando alguém atua para defesa da legalidade e interesse público (e não de direito próprio).

Nessa altura veio também o Professor Sérvulo Correia trazer a sua ideia à colação contrariando, porém, a posição do Professor Vasco Pereira da Silva ao concluir que a expressão que resultava da lei da ação popular era a expressão que dizia “independentemente de ter interesse direto/não”. 

O legislador do CPTA, por seu turno, tomando também esta posição e limitando o direito de ação popular, colocou no Art 9º/2 esta ideia de “independentemente” (ainda que o Professor Vasco Pereira da Silva ache que este termo devia ser trocado por “quem não tenha interesse na demanda”). 

Assim sendo, também no Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais se estabeleceu, no Art 9º, um princípio geral em matéria de legitimidade ativa que, em correspondência com a norma do Art 31º do Código de Processo Civil, congrega as duas formas típicas de legitimidade direta – uma baseada na titularidade da relação controvertida, e a outra na titularidade de um interesse supra individual e estende ao Ministério Público a legitimidade para propor as ações a que se refere o nº2 do mesmo Art 9º.

Dispõe tal número que “Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais.”. 

Isto leva a que, além de uma função de proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares, esteja presente no direito de ação popular uma função objetiva de tutela da legalidade e do interesse público.

A ação do autor popular é, assim, complementar da proteção jurídico-subjetiva prosseguida pelo Contencioso Administrativo quando este visa a proteção dos direitos dos particulares. 

Em jeito de conclusão, podemos afirmar o ator popular como uma figura de especial relevo no nosso ordenamento jurídico já que possui legitimidade para intentar as mais diversas ações no âmbito do Contencioso Administrativa o que, aliado à proteção subjetiva dos direitos dos particulares gera uma considerável tutela objetiva da legalidade e interesse público a ser prosseguida por qualquer cidadão. 

Bárbara Miranda Lencastre 

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