O sismo administrativo provocado pelo artigo 55º/1/alínea a) do
CPTA
À semelhança do Processo
Civil, o legislador administrativo considerou necessário estabelecer
determinados pressupostos processuais para que as partes possam intervir no
processo. Esta questão deve ser apreciada no início do processo tendo como
consequência a absolvição da instância caso os pressupostos processuais não se
encontrem verificados (artigo 89º/4/alínea e) do CPTA).
A legitimidade constitui um
dos pressupostos processuais e é caraterizada por VASCO PEREIRA DA SILVA como
um elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual,
destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida.
Também MÁRIO AROSO DE ALMEIDA considera que tem legitimidade ativa quem alegue
a titularidade de uma situação cuja
conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela
figurar como autor. Aparentemente, a regra geral relativa à legitimidade ativa
encontra-se no artigo 9º do CPTA. No número 1, o legislador estabelece que o
autor é considerado parte legitima quando alegue ser parte da relação material
controvertida, ou seja, quando seja titular de um interesse constitucionalmente
protegido. Já no número 2 verifica-se um alargamento da legitimidade processual
ativa a quem não se encontre abrangido pelo número anterior, ou seja, a quem
não seja parte na relação material controvertida. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA
considera que o artigo 9º/2 apresenta duas funções importantes: por um lado, o
artigo atribui expressão ao direito de ação popular no contencioso
administrativo e por outro atribui ainda legitimidade a determinados sujeitos
que não se encontravam abrangidos pelo número anterior da referida norma.
Os artigos 9º e 10º apresentam
o critério geral relativo à legitimidade que se revela válido para todos os
meios processuais. Ainda assim, o legislador sentiu a necessidade de
estabelecer critérios especiais para que, de uma forma mais exemplificativa, se
consiga determinar o critério geral, ou seja, saber quem alega a titularidade
do direito – artigo 55º do CPTA. Esta opção legislativa espelha um dos
principais problemas: uma vez que ambos os artigos regulam a mesma questão em
termos idênticos mas não exatamente iguais, existe a possibilidade de surgirem
interpretações divergentes. O artigo 55º/1/alínea a) do CPTA fixa a expressão
“ser titular de um interesse pessoal e direto” como critério especial de
aferição da legitimidade processual ativa dos particulares para a impugnação de
atos administrativos. Deste modo, coloca-se a dúvida relativamente à
possibilidade desta legitimidade ativa dos particulares ser aferida tendo em
conta meros interesses de facto. A legitimidade abrange apenas a titularidade
de uma posição jurídica substantiva ou abrange também a titularidade de um
interesse de facto ?
Importa em primeiro lugar
aprofundar o conceito de interesse. A qualificação do interesse como “pessoal e
direto” decorre não só da tradição portuguesa do contencioso administrativo mas
também assume influencias e a sua origem na construção do contencioso
administrativo francês, nomeadamente na tripla qualificação elaborada por
MAURICE HAURIOU. Este autor considerava que o interesse teria que ser direto e
imediato no sentido de potenciar uma satisfação direta; pessoal para que fosse
possível diferenciar o recurso de uma qualquer ação popular e legítimo
relacionado com a situação jurídica em que o interessado se encontrava face à
Administração. Também MARCELO CAETANO concorda com esta tripartição do
interesse apresentando, no entanto, justificações distintas. Em primeiro lugar,
o autor considerava que o interesse deveria ser direto na medida que o
provimento do recurso implicasse a anulação ou declaração de nulidade de ato
jurídico que constituísse um obstáculo à satisfação da pretensão formulada
anteriormente pelo recorrente. Para além disso, este interesse teria ainda que
ser pessoal no sentido de que o recorrente esperasse do recurso uma utilidade
concreta para si próprio repercutindo-se os efeitos na sua esfera jurídica e legítimo
caso essa utilidade não fosse reprovada pela ordem jurídica. Porém, o conceito
de interesse é controvertido e pode despertar diversas interpretações. Segundo
JOSÉ DUARTE COIMBRA, o conceito de interesse pode significar (1) a existência
de uma necessidade cuja verificação desse algo satisfaz; (2) considerar essa
verificação como algo de bom para o seu titular; (3) ou possuir razões para
querer essa verificação. No entanto, este autor conclui que a forma mais
correta para interpretar a alínea a) é entender o interesse como “razões
jurídicas para querer impugnar o ato”. Atualmente, já não se verifica esta
qualificação tripartida, uma vez que o legislador apenas exige que o interesse
seja direto e pessoal, prescindindo do critério da legitimidade do interesse.
Após esta análise, surgem no
entanto posições doutrinais distintas. Alguns autores defendem uma legitimidade
objetiva, considerando que nas ações
comuns, esta depende da relação material controvertida embora nos processos
especiais – como as ações impugnatórias – não se exige uma posição jurídica
substantiva mas apenas um interesse direto e pessoal. Esta vertente é defendida
por VIEIRA DE ANDRADE que confere legitimidade para impugnar atos
administrativos aos titulares de meros interesses de facto e por MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA que considera apenas a alegação por parte do autor da titularidade de
um interesse direto e pessoal e a sua lesão pelo ato que quer impugnar para lhe
ser conferida legitimidade. Contrariamente, há autores como VASCO PEREIRA DA
SILVA que defendem uma legitimidade subjetiva implicando a titularidade de uma
posição/ direito jurídico substantivo lesado. Esta última vertente centra-se na
tutela dos direitos individuais/ posições jurídicas dos cidadãos ao passo que a
posição objetivista se funda na tutela da legalidade e prossecução do interesse
público.
Apresentadas as duas linhas de
pensamento centrais acerca da legitimidade, é importante abordar a temática
numa vertente prática. A grande questão centra-se em saber se, quem não alegue
a titularidade do direito, possa ainda ser parte legitima desde que se retire
um interesse legalmente protegido da anulação do ato. Nos últimos meses, temos
assistido através dos vários meios de comunicação social ao “combate” entre os
taxistas e a empresa norte americana Uber. Este litígio não se limita apenas ao
território português, assumindo desde logo dimensões internacionais. Suponhamos
agora que a Câmara Municipal de Lisboa coloca a concurso a atribuição e emissão
de licenças a veículos da Uber. Estas podem ser impugnadas por taxistas ? Eles
são titulares de algum direito ? Segundo uma visão objetivista, a resposta
seria negativa uma vez que os taxistas não têm nenhum interesse direto e
pessoal quanto à atribuição dessas licenças. No entanto, é óbvio que o aumento
de automóveis em circulação por parte da empresa norte americana conduz
simultaneamente à diminuição do número de clientes para os taxistas. Concebendo
esta visão mais abrangente da questão, já é possível visualizar um interesse
jurídico/ legalmente protegido - onde anteriormente se verificavam apenas
interesses práticos - uma vez que os taxistas têm direito à legitima
concorrência. No fundo, o legislador procurou alargar o âmbito da legitimidade,
inserindo o critério dos interesses de facto quando deveria atribuir relevância
aos interesses legalmente protegidos. Para além disso, tem-se verificado que,
apesar do critério do “interesse direto
e pessoal” se afirmar como um poder legal, ele tem sido preenchido
jurisprudencialmente pelo juiz tendo em conta o caso concreto.
Do ponto de vista técnico
podemos até questionar se faz sentido a alegação da titularidade deste
interesse direto e pessoal na norma em análise. Como referido anteriormente, os
pressupostos processuais têm que se encontrar verificados no inicio do
processo. No entanto, o objeto do processo difere consoante a posição adoptada.
Tendo por base a legitimidade objetiva, é necessário alegar que o ato é ilegal
e comprovar ainda a existência de um interesse pessoal e direto na anulação.
Caso optemos pela legitimidade subjetiva, é necessário alegar a titularidade do
interesse, mas já não é necessário provar esse mesmo interesse. Analisando a
questão do concurso e considerando que surge um ato a admitir mais um
candidato, será que os candidatos admitidos podem impugnar contenciosamente
este ato ? Mais uma vez a resposta não seria positiva segundo a tese
objetivista uma vez que os candidatos já admitidos não iriam obter nenhuma
vantagem na admissão de outro candidato. Em termos mais precisos, até era
possível consagrar uma eventual desvantagem caso o candidato posteriormente
admitindo ganhasse o concurso, mas esta é apenas uma possibilidade hipotética
que contraria a ideia de interesse direto. No entanto, é claro que o facto dos
concorrentes já admitidos não serem posteriormente confrontados com um novo
concorrente configura um interesse legalmente protegido.
Após aprofundar as diferentes
implicações que cada posição comporta, será mais razoável e prudente optar por
uma legitimidade subjetivista que adopta um critério mais restrito
relativamente à legitimidade objetivista e considera que a base da legitimidade
terá que ser uma qualquer posição jurídico subjetiva. Apesar da formulação
adoptada pelo legislador pretender distinguir o interesse condição de
legitimidade do interesse legalmente protegido enquanto posição jurídica
subjetiva, parece claro que é necessário afastar a hipótese de se poder alegar
um mero interesse de facto uma vez que – tal como referiu JOSÉ DUARTE COIMBRA –
esse critério “abria a porta para que pudesse ser qualquer coisa”.
Bibliografia
- COIMBRA, José Duarte - A “legitimidade” do interesse na legitimidade ativa de particulares para impugnação de actos administrativos
- ALMEIDA, Mário Aroso de - “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013
- GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago – Comentários à revisão do ETAF e do CPTA; AAFDL Editora, 2016
- SILVA, Vasco Pereira da, - “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Coimbra, Almedina, 2005
- ANDRADE, José Carlos Vieira de - “A Justiça Administrativa”, 15ª edição, Almedina, 2016
Ana Rita Martinho (140113027)
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