A responsabilidade Civil do Estado constitui um dos grandes pilares do nosso Estado de Direito Democrático e encontra-se prevista no artigo 22º da CRP. Este constitui um principio geral em matéria de Direitos Fundamentais sendo que utiliza uma fórmula muito ampla, onde cabem todas as funções do Estado. Interpretações doutrinárias referentes a este artigo 22º da CRP consideram que este apenas se limita a constitucionalizar o principio geral da responsabilidade civil das entidades publicas, deixando ao legislador ordinário o poder de estabelecer diferentes tipos de responsabilidade e de fixar os especiais pressupostos de cada um deles. A ser assim, é ao legislador ordinário que cabe definir, em consciência com a evolução das coisas, a extensão em que a ordem jurídica há de proteger, em cada tempo, as pessoas lesadas por atos ou factos das autoridades publicas. O legislador, munido do uso do seu poder de ponderação, vai equilibrar o pressuposto do dever de indemnizar por parte do Estado, consoante o período em questão.
Mas, na verdade, antes de aqui chegarmos, houve um longo caminho árduo a percorrer. A ideia de responsabilizar o Estado pelos seus actos, ou seja, de o obrigar a suportar as consequências destes, era desconhecida antes de inícios do século XIX.
A consolidação e o aprofundamento do princípio da legalidade; o alargamento da intervenção económica, social e cultural do Estado e a susceptibilidade de imputar aos entes públicos os danos emergentes dos actos ilegais materialmente praticados pelos seus funcionários, foram factores muito importantes para evoluir para uma responsabilização do Estado e para deixar para trás um passado traumático.
Este passado traumático teve a sua origem com o caso de Agnes Blanco em 1872 e, ainda há pouco tempo, os fantasmas desta criança de 5 anos atropelada por um vagão de uma empresa pública de tabaco de Bordéus, continuavam a assombrar o Direito do Contencioso Administrativo. Ora, sabemos que o Tribunal de Bordéus se declarou incompetente para julgar e acrescentou ainda que, mesmo que o quisesse fazer, não havia norma aplicável. Esta é uma sentença triste da História mas, por vezes, há males que vêm por bem. Passo a explicar: Às vezes, para avançar, é preciso retroceder; para ver, é preciso passar pelo escuro. Entenda-se a minha metáfora da seguinte maneira: passo a passo, houve factores que foram iluminando o caminho do Contencioso Administrativo e que, apesar de muito lentamente, levaram à “cura” desta esquizofrenia — A triste origem desta temática com Agnes Blanco deu origem à primeira tentativa de fundar a obrigação de indemnizar prejuízos causados a particulares por parte do Estado em princípios autónomos, não reconduzíveis ao direito civil! Foi o célebre acórdão Blanco, proferido a 8 de Fevereiro de 1873 pelo Tribunal de Conflitos francês que afirmou também expressamente a competência dos tribunais administrativos em matéria de responsabilidade do Estado e a necessidade de criação de lei para o efeito.
Até chegar aos dias de hoje, houve vários acontecimentos marcantes para a evolução da Responsabilidade Civil do Estado, também eles marcados por muita falta de psicanálise. O regime da responsabilidade civil do Estado foi, durante décadas, regulado, essencialmente, pelo Decreto-Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967. Este foi o primeiro regime legal a referir-se ao da responsabilidade civil pública. Este decreto assentava essencialmente na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada. Actos de gestão pública eram aqueles que eram praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público. Já os actos de gestão privada, seriam aqueles comportamentos que eram praticados pelos órgãos ou agentes da Administração Pública em posição de igualdade com o particular, ou seja quando a Administração Pública actua despojada dos seus poderes de autoridade e que são enquadrados por normas de direito privado.
Esta lógica em que metade é administrativo e metade é privado, é uma realidade esquizofrénica que geraria a repetição da história de Agnes Blanco pois, dependendo do litígio em causa, poderia levar a um conflito positivo ou negativo de jurisdições entre os Tribunais Judiciais e os Administrativos. Com a necessidade de distinguir a gestão pública da gestão privada, criaram-se critérios absurdos pois, se pensarmos em realidades que correspondem ao exercício de realidades técnicas, estas não cabem nesta noção pretensamente jurídica de saber se é público ou privado, o que introduz irracionalidade dentro do sistema.
Em 2004, o legislador resolveu pôr termo e a reforma desse ano foi importante porque resolveu acabar com esta pseudo-distinção e chamar para o universo do contencioso administrativo, todos os litígios em matéria de responsabilidade administrativa. Com este novo diploma, toda a responsabilidade civil pública passa a ser da competência exclusiva dos tribunais administrativos (por danos resultantes do exercício da função administrativa, política e legislativa) ao abrigo do número 1 do artigo 4º alínea g) do ETAF e número 3 do artigo 212º da Constituição portuguesa.
Finalmente, a responsabilidade civil da Administração Pública foi consagrada num diploma só seu, a Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, que determina um regime de unidade jurisdicional relativamente à responsabilidade civil publica ao nível da jurisdição administrativa sem prejuízo de que haja necessidade de ser complementada com legislação substantiva conforme.
O âmbito material deste diploma, ao contrário do anterior, passa pela responsabilidade civil extra-contratual decorrente de actos das funções administrativa, legislativa e judicial (artigo 1º/1). Esta foi de uma mudança essencial para o aprofundamento da qualidade do Estado de direito. Tal como refere JOÃO CAUPERS, em “A RESPONSABILIDADE do Estado e outros entes públicos”, “o que está em causa é a ideia fundamental de que nada do que acontece em nome do Estado e no suposto interesse da colectividade, mediante as acções ou omissões das suas instituições, pode ser imune ao dever de reparar os danos provocados aos particulares. Podem discutir-se as condutas relevantes, os danos ressarcíveis, as circunstâncias, a profundidade, as condições e os limites da reparação; mas o que não pode, em nosso entender, é discutir-se o princípio.”
Note-se, ainda, que são salvaguardados os regimes especiais de responsabilidade civil por danos decorrentes da função administrativa, como é o caso do regime jurídico da responsabilidade por danos ambientais.
Há, porém, um factor muito importante a mencionar, parece haver uma certa ambiguidade linguística do artigo 1º/2 quando se diz que “correspondem ao exercício da função administrativa as acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou regulado por disposições ou princípios de direito administrativo”. Isto parece ressuscitar a antiga esquizofrenia da distinção entre gestão publica e privada e, por isso, verifica-se que continuam a ser suscitadas nos tribunais questões de (in)competência em razão da matéria, podendo referir-se o entendimento de alguns tribunais judiciais recuperando os conceitos de gestão privada/gestão pública como critérios de delimitação da competência material nas acções de responsabilidade.
Segundo, VASCO PEREIRA DA SILVA, esta expressão de “prerrogativas do poder público aparece em alternativa com uma expressão mais ampla: “regulação por normas ou princípios do direito administrativo. Assim, como refere este autor, “a responsabilidade civil administrativa, é aplicável tanto às actuações e omissões em que existam “poderes de autoridade ou de gestão publica, como às demais, enquadráveis na função administrativa, por serem reguladas por normas ou princípios de direito administrativo que devem incluir a, antes denominada, atuação de gestão privada.”
O âmbito subjetivo deste diploma aplica-se ao Estado e demais pessoas colectivas de direito público, assim como às pessoas colectivas de direito privado que actuem com prerrogativas de poder público ou sob os princípios e regras de direito administrativo (1º/2) e aos titulares dos órgãos, funcionários e agentes públicos, trabalhadores, titulares dos órgãos sociais e representantes legais ou auxiliares. Procedeu-se, então, a um alargamento da aplicação deste regime.
O fantasma de Agnes Blanco perdurou durante muito tempo. Agora é tempo de deixá-lo para trás mas de nunca o esquecer. A nossa História, de onde viemos e para onde vamos, é importante para não nos perdermos nunca no caminho que devemos seguir — e o mesmo vale para o Contencioso Administrativo.
Bibliografia:
Vasco Pereira Da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise — Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo”, Almedina, Coimbra, 2ª Edição
Rui Medeiros, “Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por atos legislativos”, Almedina, Coimbra
Artigo: A Responsabilidade Civil Administrativa do Estado por Tiago Viana Barra
Artigo: A Responsabilidade do Estado e de outros entes públicos, Capítulo VIII de João Caupers
Inês Tranquada Gomes de Freitas, 140113096
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