Responsabilidade Civil da Administração Portuguesa

Um dos grandes traumas de infância do Contencioso Administrativo foi marcado por uma lógica de poder e desigualdade.

Agnés Blanco, uma criança de 5 anos, foi atropelada por um vagão de uma empresa de tabaco em Bordéus. Do acidente, Agnés foi afetada na sua integridade física, sofrendo lesões corporais graves.

Na sequência deste acontecimento, os pais da criança dirigiram-se ao tribunal de Bordéus que se disse incompetente por estar em causa uma empresa pública e acrescentou que, mesmo que pudesse decidir, não havia lei aplicável, pois o Code de Napoleon apenas se aplicava em situações entre iguais e a Administração não era um igual. 

De seguida, o Mére du Corege toma decisão idêntica, e será apenas o Tribunal seguinte, em 1872, a resolver este litígio. Na sua pronúncia, foi o primeiro tribunal a reconhecer a necessidade de autonomia científica do direito administrativo ainda que  a mesma tenha sido afirmada para negar uma indemnização a uma criança de 5 anos. 

Este é um trauma que ainda hoje marca a história da responsabilidade civil administrativa.

Em Portugal, até à Reforma do Contencioso, discutia-se qual o tribunal competente em matéria de responsabilidade civil quando esta envolvesse a Administração. 

Distinguia-se, nomeadamente, consoante estivesse em causa um ato de gestão pública, onde era aplicável o direito público, e situações de gestão privada, às quais seriam aplicáveis normas do direito civil e onde seriam competentes os tribunais civis. 

Esta esquizofrenia era ainda mais grave devido à falta de critérios para se dizer que determinados atos eram de poder, enquanto outros não eram. 

Perante este problema, a doutrina e jurisprudência tentaram encontrar critérios práticos para proceder às distinções.  Por exemplo, num acidente de viação em que um carro de um Ministro atropelasse uma criança na Avenida da Liberdade, entendia a jurisprudência que, para saber se o ato era administrativo ou não, era necessário compreender se aquele acto era de gestão pública ou privada. Entendia-se que, se o Ministro estivesse fisicamente presente no carro, o ato seria público. Por outro lado, se não estivesse, seria privado. 

Mas em que sentido releva o facto do Ministro estar o ou não dentro do carro?  A questão de responsabilidade civil que se levanta é exatamente a mesma e por isso a distinção não faz qualquer sentido esta distinção.

Tendo esse fenómeno em mente, o legislador quis pôr termo a esta esquizofrenia e foi criada a Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas de Direito Público (Lei n.º67/2007, de 31 de Dezembro), na qual se determina que, independentemente de existir uma dualidade em termos legislativos, a dualidade jurisdicional termina.

A mesma intenção encontra-se expressa na formulação do Art 4º do Estatuto, designadamente das al. g), h) e i), que estabeleceu um sistema que se pretendia unificado e de maior amplitude.

Desde logo, alarga-se a responsabilidade civil extracontratual ao domínio da função administrativa, política e jurisdicional. 

Porém, como defende o Professor Doutor Rui Medeiros, tal unificação é justificada pois, apesar de não estarmos perante a mesma função, estamos sempre perante uma responsabilidade pública que, segundo esta perspetiva, deveria conduzir a uma unidade não só jurisprudencial mas também legislativa. 

A somar-se ao referido, o legislador procurou alargar o regime da responsabilidade civil não apenas aos órgãos administrativos propriamente ditos, mas também a tudo o que esteja relacionado com relações inter e intra orgânicas. 

Por último, este Art 4º, ainda numa lógica de alargamento, acrescenta que este regime público da responsabilidade civil pública se aplica não apenas no quadro de relações entre um particular e órgãos administrativos, mas também no âmbito da atuação de sujeitos privados no quadro do exercício da função administrativa. 

Não obstante esta ampla perspetiva adoptada pelo legislador, continuam a existir algumas formulações duvidosas. Por exemplo, a referida aplicabilidade do regime aos sujeitos privados resulta imediatamente desta norma, regime processual, ou está dependente de norma posterior?

Isto apenas realça que o problema primordial é o de, não obstante a intenção do legislador, a formulação legislativa não foi a mais feliz, gerando, nessa medida, várias questões relativamente à interpretação das suas normas. 

Também a realidade de situações de conculpabilidade introduziu uma qubra no sistema que levou a que, em caso de dúvida, o juiz remeta os casos para os tribunais judiciais. 

Isto significa que, se a história da pequena Agnés Blanco se repetisse já depois da Reforma ainda encontraríamos este primeiro problema da dúvida quanto ao tribunal competente caso houvesse uma situação de conculpabilidade ou culpa exclusiva da vítima. 

O resultado da tentativa de unificação diminuiu, assim, os casos em que tal se verificava, mas não os eliminou de forma total. 

Mas parece que não há razão para que a dúvida subsista: estamos em todo o caso a referir-nos a uma mesma relação, uma mesma realidade jurídica. Tanto existe a relação jurídica administrativa numa situação ou na outra, e por isso não faz sentido estar a qualificar a situação de forma diferente.

Mas mais, é de considerar que a questão da determinação da competência do tribunal não pode depender da solução a dar ao caso. A questão de saber qual é a jurisdição competente é uma questão prévia, é um pressuposto processual. Não faz por isso sentido condicionar a resolução de uma questão que corresponde ao pressuposto processual ao resultado final do litígio. 

Melhor solução seria, assim, a de interpretar de forma corretiva aquilo que o legislador disse, uma vez que aplicabilidade dos princípios permite a construção unitária do regime da responsabilidade civil pública. 

Todavia, é de notar um possível problema deste regime unitário. É que, em abstrato, a ideia de unificação da responsabilidade civil por atos da função administrativa, política e jurisdicional, faz com que o juiz administrativo tenha de pensar duas vezes antes de condenar a Administração ao pagamento de uma indemnização, uma vez que está também preocupado com as consequências dos seus actos. Dizia já Marcelo Caetano que quando o juiz condena a Administração ao pagamento de uma indemnização, condena-se a si mesmo. 

Podemos, assim, concluir que, infelizmente, esta realidade esquizofrénica persiste nos dias de hoje e no quadro da Administração mesmo depois de ter disso aprovada uma lei substantiva com o intuito de inverter toda esta situação.

Agnés Blancó continua, assim, a ser um fantasma do presente.

Bárbara Miranda Lencastre 

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