Going Global?

As fontes internacionais e a ocorrência de fenómenos administrativos à escala global permitem-nos compreender a existência de uma verdadeira dimensão Global do Direito Administrativo. 

A partir do momento em que surgem, como atores internacionais, os próprios sujeitos dos Estados e as Organizações Internacionais, a par de normas formuladas com o intuito de diretamente se dirigirem aos indivíduos, criam-se as condições necessárias para o surgimento internacional do Direito Constitucional e do Direito Administrativo.

É com o intuito de melhor compreender esta dimensão internacional do Direito Administrativo, e com base quer nos ensinamentos do Professor Vasco Pereira da Silva como nos do Professor Sabino Cassese, que atenderei ao Caso do Atum Bluefin - um Caso de Direito Internacional extremamente exemplificativo da complexa questão do Direito Administrativo Internacional. 

Vejamos os factos:

No inicio dos anos 60, a pesca da espécie de Atum Bluefin atingiu as 60 mil toneladas por ano, o que influenciou negativamente a sua presença nos mercados e levou à tomada de decisões no plano internacional. 

Com a terceira Conferência das Nações Unidas sobre Direito do Mar em 1973 foi formulada a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, a qual estabelece, no seu Artigo 63, que todos os Estados devem cooperar diretamente ou através das adequadas organizações internacionais na conservação e promoção da utilização ótima de determinadas espécies migratórias, incluso Atum Bluefin. 

Em 93, os países que mais pescavam esta espécie - Austrália, Japão e Nova Zelândia – celebraram voluntariamente uma Convenção para a Conservação de Atum Bluefin que levava à criação de uma Comissão com sede em Canberra (Austrália) e que mais tarde viria a originar uma “Comissão Alargada” constituída não só pelos referidos Estados mas também por entidades piscatórias.
Entre outros, esta Comissão estava encarregada de estabelecer medidas adicionais baseadas na FAO que controlassem a pesca ilegal e de convidar Estados não parte da Convenção a respeitar os objetivos visados pela mesma. 

Começam a surgir problemas nesta cooperação voluntária quando, em 1994, a Comissão fixou quotas nacionais, as quais não puderam ser regularmente atualizadas desde essa data. Densificaram-se os conflitos entre estes países quando, em 1998 e 1999, o Japão decidiu empreender um Programa de Pesca Experimental que excedia os limites impostos pela Comissão.

A Austrália e a Nova Zelândia decidem então iniciar um procedimento de Arbitragem perante um Tribunal Arbitral previsto pela Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar e preencher um requerimento perante o Tribunal Internacional de Direito do Mar para a definição de medidas provisórias.  
Para além disto, a Nova Zelândia baniu os navios de pesca de Atum Bluenfin japoneses dos seus portos. 

A 27 de Agosto de 1999, o referido Tribunal Arbitral decidiu o caso determinando que os três países fossem impedidos de exceder os limites de pesca fixados pelo seu comum acordo, incluindo qualquer tipo de Programa Experimental. Para além disto, os países estavam obrigados a retomar as negociações. 

Respondendo a isto, a Nova Zelândia revogou a proibição outrora aplicada aos navios de pesca japoneses e os três países prosseguiram as negociações alcançando uma decisão em 2001: a implementação de um programa que avaliasse o volume desta espécie de atum existente em stock, o qual incluía especialistas independentes e observadores para o controlo das quantidades de atum pescadas nos próprios navios de pesca. 

A importância deste caso prende-se, desde logo, com o facto de estar em causa a existência de uma Organização dotada de poderes administrativos que adota medidas administrativas vinculativas em relação aos países membros dessa Convenção, para além de existirem juízes dotados de poderes de resolução de disputas em casos litigiosos. 

Para além disto, quando comparado com o Direito Administrativo Estatal, o Direito Administrativo Global apresenta algumas diferenças: 

Em primeiro lugar, há três ordenamentos internacionais distintos nos quais opera uma falta de exclusividade manifesta. Por exemplo: as regras que regulam a atividade de pesca do Atum Bluefin estão presentes quer no Tratado para a sua proteção como no Regime Geral de Direito do Mar; além disto, a  Comissão para a Conservação do Atum Bluefin aplica quer as normas estabelecidas pelo Tratado como as decisões adotadas por outras organizações internacionais como a FAO. 

Em segundo lugar, existe um grau de autorregulação internacional que coloca os reguladores e os regulados em plano similar: estes decidem coletivamente submeter-se a regras comuns. 


Em terceiro lugar, as decisões tomadas por comités independentes com base em critérios científicos e negociações concluídas por acordos representam um importante papel no Direito Administrativo Global. Em contraste, quando apelamos ao domínio interno dos Estados compreendemos que as decisões são elaboradas por órgãos representativos sendo as mesmas manifestamente dependentes do plano politico o que as faz operar segundo um regime unilateral de decisão típico de “Comand and Control”. 

Por fim, existe uma grande dificuldade de destrinça entre o Direito Público e o Privado na dimensão global. Atendendo ao nosso caso, podemos verificar que são também incluídas na Comissão entidades piscatórias, ié, atores privados. 

 Podemos ainda somar a estas considerações o seguinte:

→   Os sistemas regulatórios globais são quantitativamente bastante desenvolvidos.
A centralidade do Estado na noção dos poderes políticos gerou uma ilusão ótica mas isso não significa, todavia, que a ordem jurídica global se tenha suplantado ao próprio Estado ou que se pronuncie como um fenómeno dominante até porque é através dos sistemas globais que os próprios sistemas domésticos encontram a sua eficácia própria. 

→   O estabelecimento de um sistema regulatório global segue 3 tendências: através dos Estados (que transmitem algumas das suas tarefas para organismos de cooperação internacional), através de organismos infraestatais e através da cooperação de organizações internacionais.
Pode parecer-nos que existe aqui um padrão de constituição homogéneo mas o que ocorre é precisamente o oposto: as suas funções variam, não há verdadeira separação de poderes entre si e as distinções entre participantes e não participantes e entre participantes públicos e privados não é certa. 

→   Não há um modelo único seguido pela ordem global: as funções, organizações, balanços de poderes a nível interno e relações entre o público e o privado variam de acordo com necessidades específicas. 

→   A continuidade entre a ordem internacional e nacional é clara se considerarmos as relações entre os cidadãos e as administrações globais.
O Direito administrativo global atribui dois Direitos fundamentais aos cidadãos, os quais derivam do Direito administrativo nacional: Direito a participação e Direito à defesa.
Isto consiste na oportunidade que os cidadãos têm de intervir no curso dos procedimentos administrativos, o que implica um Direito do cidadão a recorrer às autoridades judiciais globais para a revisão das decisões administrativas nacionais ou globais. 

Em jeito de conclusão, podemos afirmar que estes dois níveis administrativos dependam um do outro e não haja uma nítida separação entre eles especialmente, e na medida, em que a própria eficácia das decisões adotadas por organizações internacionais dependa diretamente da sua implementação estatal e as funções administrativas globais condicionem as funções administrativas estatais por se apropriarem de algumas das suas tarefas. 

Bárbara Miranda Lencastre

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